Sujetos responsables de las infracciones y sanciones urbanísticas en la ley de medidas para la vivienda protegida y el suelo

I. Ideas generales

La Ley 13/2005, de 11 de noviembre de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo nace con el objetivo fundamental de vincular la construcción de viviendas con la disponibilidad del suelo, de manera que quede garantizada su existencia para la construcción de viviendas protegidas y se pueda de esta manera, garantizar un aumento de la oferta existente.

Esta Ley viene a reforzar otras medidas que ya había aprobado el Parlamento de Andalucía precisamente para aumentar la oferta de la vivienda protegida, así algunas medidas contenidas en la LOUA y en el Pacto andaluz por el Suelo para la Vivienda Protegida suscrito con 300 Ayuntamientos andaluces en el marco del IV Plan andaluz de Vivienda y Suelo.

Tal como ha señalado el Profesor Ortiz Díaz(1), con esta Ley, la Comunidad Autónoma de Andalucía dispondrá de un marco legislativo propio con las siguientes finalidades:

“ – Abordar el régimen jurídico de la vivienda protegida, con el fin de reforzar la acción pública para garantizar su función social.

– Dar cobertura legal al concepto de vivienda protegida mediante una ley autónoma, que además refuerce las medidas de control para evitar el fraude.

– Completar el régimen jurídico del proceso de la promoción del suelo para vivienda protegida, desde la definición del suelo hasta la adjudicación, uso y tenencia de la vivienda, así como las limitaciones a la capacidad de disponer de la misma.

-Establecer un régimen sancionador, para asegurar la disciplina en esta materia.

-Crear el marco de desarrollo necesario con el máximo respaldo legal, para que las políticas de viviendas y suelo se adecúen a los vertiginosos cambios de la sociedad y den respuesta a las necesidades de vivienda actuales.”

II. Regulación de la materia en la ley de medidas

Más concretamente, la materia objeto de nuestro estudio -los sujetos responsables de las Infracciones y Sanciones urbanísticas- es objeto de regulación en la Ley de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo en la Sección primera del Capítulo III de dicho Proyecto( artículo 17).

En el apartado primero del articulo comentado establece la responsabilidad tanto de las personas físicas como de las jurídicas por los hechos constitutivos de las infracciones administrativas a que se refiere dicho Capitulo.

La responsabilidad es de contenido amplio, dado que la misma puede alcanzar a la simple inobservancia.

En el apartado segundo de dicho artículo comentado, el legislador se centra en el supuesto de que la infracción haya sido realizada por una persona jurídica. Para ello indica que además de considerarse responsable la persona jurídica, también pueden ser considerados responsables las personas que integren sus organismos rectores o de dirección, únicamente en los supuestos en los que así se establezca en las disposiciones reguladoras del régimen jurídico de cada forma de personificación.

En este sentido, es necesario realizar una serie de consideraciones al respecto, en orden a exponer la clasificación de las personas jurídicas y determinar los órganos que pudieran resultar responsables de las Infracciones enumeradas en la Ley comentada, así como determinar el régimen jurídico que en materia de responsabilidad diseñan las correspondientes normas reguladoras.

En primer lugar, resulta imprescindible señalar que, el artículo 35 del Código civil clasifica las personas jurídicas en Corporaciones, Asociaciones y Fundaciones.

Las primeras tienen siempre naturaleza pública (entes de la Administración central, autonómica o local). Estas Corporaciones si pueden tener como actividad propia la promoción de viviendas protegidas. La responsabilidad de las distintas Administraciones Públicas actuantes se regulará teniendo en consideración las disposiciones legales aplicables (LRJAE y del PAC, leyes autonómicas y Ley de Bases de Régimen Local).

Pese a tal posibilidad, existen – dentro de esta categoría de personas jurídicas- Corporaciones con interés privado, como acontece con los Colegios profesionales, legalmente caracterizados como Corporaciones de Derecho Público, según la vigente Ley 2/1974, y que persiguen primordialmente la satisfacción de los intereses profesionales de sus miembros, y que obviamente no tienen como objeto de su actividad la promoción de viviendas protegidas.

Mención aparte merecen las Sociedades, pues estas personas jurídicas sí pueden ser sujetos responsables de las infracciones contenidas en la Ley de referencia.

Las Asociaciones son reconocidas a nivel constitucional, concretamente en el artículo 22, apartado primero de la Constitución española de 1978.

Pueden ser definidas como la unión de una pluralidad de personas para la consecución de un fin.

Las Asociaciones pueden ser de diversos tipos. Así pueden clasificarse en Sociedades civiles (que se regulan en los artículos 1.665 y siguientes del Código civil) y Sociedades mercantiles, que se hayan reguladas en el Código mercantil ( las sociedades colectivas y comanditarias) o en Leyes especiales.

Las disposiciones del Código civil no regulan la responsabilidad de los organismos rectores o de dirección, por lo que en esta materia será responsable la sociedad civil en cuanto tal.

Las sociedades mercantiles colectivas o comanditarias se regulan en el Código de comercio.

A juicio del Profesor Uría (2), el ordenamiento mercantil en materia de responsabilidad de las personas encargadas de administrar las sociedades en general, consagra un criterio más benigno que el criterio civil normal de la culpa levis in abstracto (diligencia del buen padre de familia, reconocida en el artículo 1.104 del Código civil), y únicamente les hace responder en caso de dolo o negligencia grave ( culpa lata).

A su vez, serán de aplicación ,en esta materia, las prescripciones contenidas en el articulo 144 del Código mercantil, en el que aunque alude escuetamente a los socios, parece pensar especialmente en los socios administradores, por ser los que, al tener una actuación social intensa, pueden incurrir más fácilmente en malicia, abuso de facultades o negligencia dañosa para la sociedad. La responsabilidad no es exigible cuando pueda inducirse de cualquier acto “la aprobación o la ratificación expresa o virtual del hecho en que se funde la reclamación”.

Al igual que acontece en la sociedad colectiva, en la sociedad en comandita la facultad de representación corresponde en principio a los socios gestores, por lo que este tipo de sociedad mercantil y sus socios colectivos están sometidos al régimen de responsabilidad que hemos expuesto para las Sociedades colectivas.

Hemos de plantearnos el sistema de responsabilidad de las sociedades mercantiles reguladas en Leyes especiales.

Así, las Sociedades Anónimas se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley de Sociedades Anónimas de 22 de diciembre de 1989, las Sociedades de Responsabilidad Limitada por la Ley de Responsabilidad Limitada 2/1995, de 23 de marzo y las Sociedades Anónimas laborales por la Ley de 25 de abril de 1986.

Consideramos que de las personas jurídicas mencionadas, las Sociedades Anónimas y las Sociedades de Responsabilidad Limitada son los dos tipos de Sociedades que pueden tener como objeto social la promoción de viviendas protegidas.

En este sentido resulta interesante subrayar algunas consideraciones realizadas en el seno de su legislación especial.

En relación a las Sociedades Anónimas, la Ley especial que la regula primero preconiza que “ los administradores desempeñarán su cargo con la diligencia de un ordenado empresario y representante legal”( artículo 127, apartado primero.) A continuación establece que “ responderán frente a la sociedad, frente a los accionistas y frente a los acreedores sociales del daño que causen por actos contrarios a la Ley o a los Estatutos”, por lo que configura una especie de responsabilidad profesional del administrador que parece entrar en juego aunque no exista culpa o negligencia en el incumplimiento ; y a su vez, extiende esta responsabilidad a los daños “realizados sin la diligencia con la que deben desempeñar el cargo”, incluyendo los daños causados por la simple negligencia del administrador( artículo 133 de la Ley)( Véase en este sentido la Resolución de la Dirección General del Registro de 26 de mayo de 1992 y la sentencia de 13 de febrero de 1990).

Resulta interesante destacar que la responsabilidad de los administradores de este tipo de Sociedad es solidaria, por cuanto resultaran sujetos responsables de las infracciones que estudiamos “ todos los miembros del órgano de administración que realizó el acto o adoptó el acuerdo lesivo”.

La Ley establece un supuesto de exoneración de responsabilidad únicamente “ para los que prueben que, no habiendo intervenido en su adopción o ejecución, desconocían su existencia o, conociéndola, hicieren todo lo conveniente para evitar el daño o, al menos, se opusieron expresamente a aquel” ( artículo 132,2). La culpa es colectiva, puesto que todos los que han participado en la adopción del acuerdo contrario a Ley, se presumen igualmente culpables.

En ocasiones, los Estatutos sociales de las Sociedades Anónimas colocan al lado del órgano colegiado de administración un órgano unipersonal que, con la denominación de Director -gerente o Director general, comparte con el Consejo las funciones administrativas.

En el supuesto de existencia de este órgano unipersonal en las Sociedades anónimas que dediquen su objeto social a la promoción de viviendas protegidas, – tal como se reconoce en la Sentencia de 16 de junio de 1.964- dicho Director- gerente estatutario puede considerarse un administrador al que se le aplicarán las consideraciones anteriores expuestas en orden a la responsabilidad que puede exigirse por los actos contrarios a la Ley, y más concretamente en el caso de comisión de infracciones tipificadas en esta Ley.

Respecto a las Sociedades de Responsabilidad Limitada, la Ley especial que las regula, en su artículo 69, apartado 1º, establece que en esta materia hay que estar “ a lo establecido para los administradores de la sociedad anónima” .En consecuencia, existe una remisión directa a los artículos 133, 134 y 135 de la Ley de Sociedades Anónimas, al objeto de dilucidar la responsabilidad en la que pueden incurrir los administradores de una Sociedad de Responsabilidad Limitada por las Infracciones enumeradas en los artículos 18 a 20 de la Ley de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo.

Las Sociedades Cooperativas, reguladas en la Ley 27/1999, de 16 de julio, pueden tener como objeto social la promoción de viviendas protegidas a las que se refiere la norma, objeto de esta exégesis. De hecho, las cooperativas de primer grado- aquellas que agrupan a tres socios como mínimo- vienen clasificadas por la Ley mencionada en doce categorías o clases, teniendo en consideración la actividad empresarial que desarrollan. Entre estas se encuentran las Cooperativas dedicadas a las Viviendas, cuestión esta digna de ser subrayada.

En el seno de los órganos sociales de las Cooperativas, encontramos el Consejo Rector, que es el órgano de representación y gobierno de esta sociedad que, o bien gestiona directamente la empresa o supervisa la gestión del gerente, director general o cargo equivalente, como apoderado principal de la cooperativa.

Sus facultades representativas se extienden a todos los actos relacionados con las actividades que integren el objeto social, de lo que se deduce que ellos serán los responsables de las posibles Infracciones contempladas en tal disposición.

Es necesario destacar que cualquier limitación que se impusiere a esas facultades no tendrán efecto frente a terceros.

En cuanto al sistema de responsabilidad, el artículo 43 de la Ley que regula esta sociedad mercantil remite expresamente al régimen previsto en la Ley de Sociedades Anónimas para los administradores, tal como se indica en el artículo 43 de dicha Ley, por lo que habrá de tenerse presente las consideraciones expuestas para la Sociedad Anónima respecto a esta cuestión particular.

Más dudoso es la cuestión relativa a las Fundaciones, es decir si estas personas jurídicas pueden resultar sujetos responsables de las infracciones contempladas en la disposición normativa comentada. Para poder ser responsables, estas personas jurídicas han de tener dentro de su objeto social la promoción de viviendas protegidas.

Las Fundaciones son organizaciones constituidas sin ánimo de lucro y que, por voluntad de sus creadores, tiene afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general. ( artículo 2 de la Ley de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobada por el Pleno del Parlamento en sesión celebrada los días 18 y 19 de mayo de 2005 y en vigor desde el 27 de agosto del 2005)

Por ello en el artículo 3 de la mencionada Ley se indica que las Fundaciones deben perseguir un interés general, como pueden ser, entre otros los enumerados en dicho artículo.

Del tenor literal de este articulo ,puede afirmarse que la Ley establece un numerus apertus al precisar los fines que pueden integrar el objeto social de las Fundaciones, por lo que consideramos que puede incluirse entre ellos la promoción de viviendas protegidas, al facilitarse la promoción de la acción social y la defensa de valores constitucionales y defensa de los principios constitucionales, pudiendo citar entre los mismos el principio de igualdad de todos los españoles consagrado en el artículo 14 del texto constitucional vigente, dado que el acceso a la vivienda pertenece a la categoría de derechos que-pese a estar recogido expresamente en la Constitución en el articulo 47- más condiciona las condiciones sociales de los ciudadanos.

Establecidas las anteriores premisas, hemos de indicar cual es el órgano de dirección de las Fundaciones y el sistema de responsabilidad diseñado en la Ley.

El artículo 15 de la Ley de Fundaciones andaluza indica:

“En toda fundación deberá existir, con la denominación de Patronato, un órgano de gobierno y representación de la misma”.

El articulo 16 de la Ley indicada resalta que el Patronato es un órgano colegiado que ha de estar integrado, como mínimo por tres personas físicas o jurídicas, que pueden ser públicas o privadas y que se denominaran patronos a los que se les asignan las obligaciones previstas en el articulo 24 de esta Ley, entre las que se encuentran cumplir y hacer cumplir fielmente los fines fundacionales de acuerdo a lo dispuesto en la Ley que regula esta persona jurídica, en la legislación estatal aplicable y en los Estatutos.

La Ley andaluza dedica el contenido del artículo 25 a regular la cuestión de la responsabilidad de los patronos.

En línea de principio, en el apartado primero de dicho artículo, consagra el principio general de que los patronos deberán desempeñar el cargo con la diligencia de un representante legal.

Consagra el sistema de responsabilidad solidaria de los patronos frente a los daños y perjuicios que se causen por actos contrarios a la Ley o a los Estatutos, o por los realizados sin la diligencia con la que deben desempeñar el cargo.

A su vez, establece unos supuestos de exoneración de la responsabilidad que se producirá cuando los patronos hayan votado en contra del acuerdo lesivo, la de aquellos que prueben que, no habiendo intervenido en su adopción y ejecución, desconocían su existencia o, conociéndola, hicieron todo lo conveniente para evitar el daño o, al menos, se opusieron expresamente a aquel. Esta acción de responsabilidad se entablará ante la autoridad judicial, y en nombre de la Fundación. La Ley no determina el órgano judicial competente objetiva y funcionalmente, por lo será necesario tener en consideración las normas relativas a la competencia objetiva y funcional contenidas en la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento civil y en la Ley Orgánica del Poder Judicial 1/1985, modificada por Ley de 23 de diciembre del 2002.

Los legitimados pueden ser el propio órgano de gobierno de la Fundación, el Protectorado, en los términos establecidos en el artículo 45.2 de la mencionada Ley, los patronos disidentes o ausentes, así como el Fundador, cuando no recayere en el mismo la condición de Patrono.

En último instancia, es necesario realizar un comentario acerca del contenido del párrafo tercero del artículo 17 de la Ley de Medidas comentado.

En este párrafo se contempla la posibilidad de que sean varias las personas responsables de las infracciones tipificadas. La norma jurídica impone la responsabilidad solidaria, por las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que en su día se impongan y extiende la responsabilidad tanto a las personas físicas como jurídicas.

En este sentido, podemos afirmar que la Ley de Medidas es más concreta y exhaustiva que la LOUA, pues esta última Ley citada no contempla la posibilidad de la responsabilidad concurrente de las personas físicas y/o jurídicas.

Notas Bibliográficas

1. Ortiz Díaz, J. “ Urbanismo y Vivienda “, Apuntes del Curso de Experto en Ordenación del Territorio y Derecho Urbanístico de Andalucía, II edición, pág. 11.

2. Uría, Rodrigo: Manual de Derecho Mercantil, Madrid, última edición, págs.198 y 199.