Sobre la ley 10/2012, de Tasas en la Administración de justicia

Primera. Del carácter limitado de la sentencia del Tribunal Constitucional 20/2012.

Conforme al Preámbulo de la Ley su sostén es la Sentencia 20/2012, de 16 de febrero de 2012, del Tribunal Constitucional.

No obstante, visto el contenido de la Ley, la Sentencia referida no puede ser sostén de la misma por su carácter limitado y por venir referida a una ley anterior, la Ley 53/2002 de 30 de diciembre, que aunque regulaba también las tasas judiciales tenía un contenido muy distinto, mucho más limitado, que la actual.

En efecto, la Sentencia referida sólo enjuicia la constitucionalidad de una determinada limitación. Transcribimos, al respecto, parte del contenido del Fundamento de Derecho 11:

“Por consiguiente, la doctrina de la Sentencia 141/1988 nos lleva a concluir que es constitucionalmente válida la limitación impuesta por la norma legal enjuiciada, que consiste en condicionar la sustanciación del proceso instado en la demanda civil que presentan las personas jurídicas con ánimo de lucro, sujetas al impuesto de sociedades y con una facturación anual elevada, a que acrediten que han satisfecho el deber de contribuir al sostenimiento del gasto público que conlleva el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que les beneficia de modo particular en la medida en que juzga las pretensiones deducidas en defensa de sus derechos e interés legítimos en el orden civil”.

Segunda. Del orden contencioso-administrativo en la sentencia 20/2012.

La Sentencia referida, que no enjuicia la constitucionalidad de las tasas establecidas por la Ley 53/2002 en el Orden Contencioso-Administrativo por no ser objeto de la cuestión de inconstitucionalidad sometida a su consideración, abona, no obstante, la duda sobre la constitucionalidad de las tasas en este Orden. Transcribimos a la letra sus consideraciones en este punto: “En este proceso constitucional tampoco procede analizar las tasas que gravan el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuyo acceso también ofrece peculiaridades desde el punto de vista constitucional, consecuencia del mandato contenido en el art. 106.1 CE que ordena y garantiza el control jurisdiccional de la Administración por parte de los Tribunales (SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3, y 177/2011, de 8 de noviembre, FJ 3; en el mismo sentido, STEDH Gran Sala Perdigâo c. Portugal, de 16 de noviembre de 2010, as. 24768/06, s 72)”.

Tercera. Del orden social en la sentencia 20/2012.

Igual consideración cabe hacer en relación con las tasas judiciales en el orden social. Estas son las consideraciones de la Sentencia en este punto: “Los órdenes penal, social y militar siguen ejerciendo la potestad jurisdiccional gratuitamente, sin que el precepto legal cuestionado guarde ninguna relación con ellos. Este dato es relevante, teniendo en cuenta las especiales características que protegen el acceso a la justicia en materia penal (SSTC148/1987, de 28 de septiembre, FJ 2; 31/1996, de 27 de febrero, FJ 10; y 94/2010, de 15 de noviembre, FJ 3), militar (STC 115/2001, de 10 de mayo, FJ 5) y social (SSTC 3/1983, de 25 de enero, FJ 3; 118/1987, de 8 de julio, FJ 3; y 48/1995, de 14 de febrero, FJ 3)”.

No obstante, en este caso, las dudas de inconstitucionalidad pueden considerase de menor entidad que en el Orden Contencioso-Administrativo al limitar la ley, de un lado, el ámbito objetivo de la tasa y de otro al establecer una bonificación de carácter subjetivo. En efecto, la tasa se limita a los recursos de suplicación y casación y establece una bonificación del 60% de la misma para trabajadores por cuenta ajena o autónomos.

Cuarta. Del orden civil en la sentencia 20/2012.

En cuanto al Orden civil, aunque la Sentencia precisamente viene referida al mismo, el muy diferente ámbito de aplicación, especialmente en el orden subjetivo, de la Ley enjuiciada por la Sentencia y de la actual también pueden arrojar dudas sobre la constitucionalidad de las nuevas tasas en este Orden, sobre todo en su aplicación subjetiva, todo ello conforme e las siguientes consideraciones de la Sentencia: “Como subrayan tanto el Fiscal General del Estado como el Abogado del Estado, la tasa judicial vigente desde el 1 de abril de 2003 tiene un ámbito limitado, que viene claramente definido por las numerosas exenciones objetivas y subjetivas que enumera el apartado 3 de dicho art. 35. En el orden civil, único relevante en este proceso constitucional, están exentas de tasa las demandas que inician procesos en materia de estado civil de las personas, de familia y de sucesiones; es decir, quedan gravados por la tasa los procesos en los que se litigan obligaciones y contratos, derechos reales y daños y perjuicios, litigios todos ellos donde se controvierten derechos de contenido económico. Tampoco quedan sujetas al pago de la tasa judicial las personas físicas: ninguna persona física que litigue debe abonar tasas judiciales, sean cuales sean sus circunstancias económicas y el objeto del litigio que promuevan. De entre las personas jurídicas, se encuentran exentas las entidades sin fines lucrativos, las que no están sujetas al impuesto de sociedades y los sujetos pasivos que, según la legislación de dicho impuesto, son considerados de reducida dimensión. Como precisa el Abogado del Estado, estas exenciones legales conducen a que solamente queden sujetas al pago de las tasas judiciales las personas jurídicas con ánimo de lucro cuya cifra de negocios hubiere alcanzado, en el periodo impositivo anterior, un importe neto superior a seis millones de euros. El Fiscal concluye, igualmente, que quienes vienen obligadas al pago de las tasas judiciales son las grandes empresas que acuden a la justicia para reclamar sus derechos económicos, como son las compañías de seguros de grandes dimensiones.

Resulta, por tanto, indudable que el régimen vigente de las tasas judiciales que gravan la presentación de demandas civiles, a cuya eficacia sirve el mecanismo previsto en el precepto sometido a control en este proceso, es plenamente respetuoso con las previsiones constitucionales sobre la gratuidad de la justicia”.

Quinta. Del interés colectivo y del interés individual en el servicio de la justicia.

A nuestro juicio, las dudas de constitucionalidad de las tasas judiciales, de las anteriores y sobre todo de las actuales, se han de resolver a la luz de la prevalencia que se haya de dar en cada caso a los intereses en juego en la prestación del servicio de la Justicia. El interés colectivo o el interés individual.

Si prevalece el interés colectivo parece que la inconstitucionalidad puede entreverse con bastante nitidez.

Junto a ello creo que también se ha de considerar el grado de voluntariedad del que insta el servicio de la justicia. Grado que viene muy condicionado por la existencia de alternativas distintas para resolver sus pretensiones.

Lo que sostenemos se acoge en la propia Ley. En concreto en lo dispuesto en su artículo 8 5: “Se efectuará una devolución del 60 por ciento del importe de la cuota de esta tasa, que en ningún caso dará lugar al devengo de intereses de demora, cuando, en cualquiera de los procesos cuya iniciación dé lugar al devengo de este tributo, se alcanza una solución extrajudicial del litigio. Se tendrá derecho a esta devolución desde la firmeza de la resolución que ponga fin al proceso y haga constar esa forma de terminación”.

Y también es relevante a nuestro juicio, la situación de igualdad o desigualdad de las partes en litigio.

Creemos que esto se proyecta en la exención subjetiva relativa al orden social que establece, como podemos recordar, unan bonificación del 60% para los trabajadores y autónomos. Bonificación que la ley incurriendo en un claro error técnico, llama exención.

Sexta. Del orden contencioso-administrativo en la nueva ley.

Conforme a las consideraciones anteriores, en cuanto al Orden Contencioso-Administrativo, sin perjuicio de la presencia en él de intereses de carácter individual, como no puede ser de otra manera, entendemos que los intereses colectivos son prevalentes al estar elevada a rango constitucional el control jurisdiccional de la Administración Pública por parte de los Tribunales de Justicia.

A ello, como podemos recordar, se refiere la Sentencia del Tribunal Constitucional 20/2012 al señalar las peculiaridades del Orden Contencioso-Administrativo desde el punto de vista constitucional.

En efecto, este control jurisdiccional es imprescindible para conseguir la efectividad de la división de Poderes.

En el punto de la voluntariedad, a la hora de acudir al servicio de la justicia es fácil de apreciar que la misma, en este Orden, queda muy debilitada pues el ciudadano, en orden a conseguir que el ejercicio de las potestades administrativas se acomoden a derecho, si es que entiende que ello no sucede, no va a tener a su alcance la solución extrajudicial de su conflicto.

Por ello no va a tener a su alcance conseguir la devolución parcial de la tasa regulada en el artículo 8 5, a la que antes nos hemos referido.

Y en cuanto a la igualdad de las partes en conflicto es evidente la situación de superioridad de la Administración tanto por los medios a su disposición como por la presunción de legalidad de sus actos con la consecuencia de su ejecutividad.

Séptima. En particular del ejercicio de la potestad sancionadora.

Todas las consideraciones anteriores se han de acentuar en el caso de la potestad sancionadora.

Desde la consideración unitaria del “ius puniendi” del Estado conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional en el caso del ejercicio de esta potestad no debería haber diferencias con el orden penal.

Si este queda a extramuros de la tasa, el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa también debe quedar fuera de él.

Octava. De la dudosa constitucionalidad de las nuevas tasas en el orden contencioso-administrativo.

Por todo lo dicho en los dos puntos anteriores la tasa judicial en el Orden Contencioso-Administrativo ofrece muy claras dudas de constitucionalidad, a nuestro juicio, y por las razones expuestas.

Y desde luego, no basta para evitarlas, a nuestro modo de ver, las dos exclusiones establecidas en el artículo 4 1 d) y f). La primera referida a la interposición de recursos por parte de los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios. Y la segunda referida a los recursos en caso de silencio administrativo negativo o inactividad de la Administración.

Como mínimo habría de haberse establecido la devolución de la tasa en los casos de estimación, parcial o total, de los recursos.

Se nos podría decir que ello puede conseguirse indirectamente por la vía de la condena en costas al estar las tasas comprendidas en las mismas.

Pero ello no tiene efectividad práctica porque ya sabemos que la Administración no suele ser condenada en costas.

Novena. De los impuestos y las tasas desde una perspectiva financiera.

Desde una perspectiva financiera nos parece criticable la vinculación de la tasa con la justicia gratuita que se establece en el artículo 11 de la Ley.

Como sostiene la Sentencia del Tribunal Constitucional, a la que nos venimos refiriendo, es una opción del legislador financiar el gasto público con unas y otras figuras tributarias siempre que ello se haga dentro del marco constitucional.

Las figuras básicas de los tributos son los impuestos y las tasas.

Los primeros se rigen por el principio de capacidad de pago y las segundas por el principio del beneficio.

Ello hace que los primeros, los impuestos, sean el vehículo adecuado para la financiación de aquellos servicios que se consideran esenciales para la comunidad y que por ello deben ser financiados no en clave individual sino colectiva. En definitiva atendiendo al principio de capacidad de pago que así se convierte en un principio al servicio de la redistribución de la renta y con ella al servicio del principio de solidaridad.

Desde esta perspectiva el servicio de justicia gratuita aparece como un servicio esencial para la comunidad. Lo que queda perfectamente reflejado en su elevación a derecho constitucional sin perjuicio de su concreción por el legislador ordinario.

Por este motivo dicho servicio debe ser financiado, vía impositiva y no por tasas de acuerdo con la ortodoxia financiera y los propios principios tributarios constitucionales acuñados en el artículo 31 de la Constitución.

Las tasas, en todo caso, deberían servir para financiar el servicio de la justicia, pero no de la gratuita sino el servicio de la justicia donde prevalezca el interés individual sobre el colectivo.

Por ello, carece de fundamento la utilización de las tasas como instrumento de financiación del servicio de la Justicia cuando en él el interés colectivo prevalezca sobre el interés individual.

Décima. Una perspectiva extrafiscal de las tasas.

Desde un punto de vista financiero las tasas judiciales probablemente pueden ser vistas desde otra perspectiva. Se trata de la perspectiva extrafiscal.

En principio las tasas, como instrumento financiero, deben cubrir el coste del servicio que se presta y cuya prestación supone su devengo.

Aunque la Ley no viene acompañada de ninguna previsión al respecto es fácil suponer que su importe difícilmente puede cubrir el coste del servicio que se presta.

Desde esta consideración las tasas no aparecen como un instrumento para financiar el servicio de la justicia sino como un instrumento para inhibir dicho servicio. Este es el efecto extrafiscal probablemente perseguido por la Ley.

El supuesto de devolución establecido en el artículo 8 5 al que nos hemos referido antes, evidencia lo que decimos.

Si este es el objetivo perseguido, el artículo 31 de la Constitución debe dejar de considerarse conforme a la jurisprudencia constitucional pero no así el artículo 24. Es decir, el derecho a la tutela judicial efectiva.

Inhibir el ejercicio de dicho derecho cuando ese derecho tiene una dimensión colectiva y por tanto forma parte de las bases del Estado de Derecho está claramente en contradicción con el mismo en su dimensión constitucional.

También es necesario en este punto preguntarse por el nivel de la litigiosidad y por sus responsables.

En el Orden Contencioso-Administrativo parece inexcusable que sea la propia Administración, la que se interrogue sobre su responsabilidad en ello.

Tal vez se encontrarían con no pocos actos dictados con el soporte de medios de prueba de todo punto insuficientes sino dictados con inversión plena de la carga de la prueba o dictados en base a interpretaciones insostenibles. Y con plena desatención muchas veces a lo alegado por los administrados.

Y que también se interroguen sobre el escasísimo nivel de estimación de los recursos administrativos.

Desde luego, ante esta situación, cada día más frecuente, procurar la inhibición del derecho de defensa es un despropósito. Salvo, claro está, que este sea el propósito perseguido por la ley.

Undécima. Del uso abusivo del servicio de justicia.

Indudablemente no debe permitirse que ningún derecho sea ejercitado de forma abusiva, incluidos los derechos constitucionales.

Pero el abuso no puede impedirse de manera indiscriminada.

Para ello puede haber otros medios mucho más específicos distintos de las tasas establecidas en la Ley de una manera generalizada e indiscriminada.

Sin ir más lejos, debería bastar para ello la condena en costas.

Duodécima. De los recortes sucesivos del derecho a la tutela judicial efectiva en el orden contencioso-administrativo.

En definitiva, con especial referencia al Orden Contencioso-Administrativo, esta ley que comentamos abunda en una línea muy preocupante, seguida también, por citar el antecedente más inmediato, por la Ley 37/2011, de 10 de octubre de Medidas de Agilización Procesal.

La línea, no es otra, que la de recortar el derecho a la tutela judicial efectiva.

Poco a poco, el control jurisdiccional de la Administración, garantizado por la Constitución, va menguando.

Particularmente el recurso de casación ordinario casi ha desaparecido al ser este recurso prácticamente inviable por razón de la cuantía después de la Ley 37/2011 antes referida. Y aún antes, dados los criterios para medir aquella cuantía utilizados por nuestro Tribunal Supremo. Criterios que desde luego siguen vigentes y que, en general, difícilmente pueden entenderse acomodados a derecho.

El recurso de amparo constitucional, después de su última reforma, con la introducción como requisito de admisión del interés constitucional, es tarea casi imposible por más que ya lo fuera antes de la reforma.

El remedio del incidente de nulidad de actuaciones, reformado de manera paralela para compensar aquella reforma restrictiva del recurso de amparo, sigue la misma suerte de ese recurso. En definitiva es inútil.

A todo ello se le ha de sumar la reforma, en el punto de la condena en costas, llevado a cabo por la Ley 37/2011 antes citada, con el establecimiento general del principio de vencimiento.

Y ahora las nuevas tasas judiciales.

Y el caso es que, desde nuestra experiencia, no hay razón alguna para que dicho control merme.

Y no la hay porque no vemos ninguna mejora en la observancia de la legalidad por parte de la Administración, lo cual, obviamente, no significa que la Administración actúe ilegalmente siempre o incluso habitualmente. Pero si no pocas veces.

Si a todo esto añadimos las no pocas veces en que el recurso contencioso-administrativo no es en verdad un recurso de plena jurisdicción sino más bien una segunda instancia administrativa, el control jurisdiccional de la Administración, garantizado por la Constitución, se queda en pura retórica no pocas veces.

Y, desde luego, los abogados podemos hacer poco por remediar la situación.

Son otros los que pueden hacerlo. En definitiva los distintos Gobiernos a través de sus mayorías parlamentarias. Pero, claramente, parece que no están por la labor.

La división de Poderes tal vez esté más en crisis que nunca y por supuesto en beneficio del Poder Ejecutivo. El ciudadano debe sentirse muy preocupado por ello.