Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador por infracción del Derecho Comunitario

Todo lo que ahora ha sucedido tiene su origen, indirecto, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Europea (en delante T JCE) de 6 de octubre de 2005 dictada en el asunto C. 204/03.

Por ella se declaró que el Reino de España había infringido el derecho comunitario al limitar, indebidamente, el derecho a la deducción de las cuotas soportadas por el Impuesto sobre el Valor Añadido (en adelante IVA) por la compra de bienes o por la adquisición de servicios subvencionados.

En virtud de ello los artículos 102 Uno, 2° párrafo y 104 Dos, 2° párrafo de la Ley del IVA en la redacción que entonces tenían fueron expulsados de nuestro Ordenamiento Jurídico. La Dirección General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda dictó entonces la Resolución 2/2005 por la que dio instrucciones para la aplicación de la mencionada Sentencia.

Y, en lo que aquí interesa, dejó fuera a las liquidaciones firmes en las que se hubieran aplicado la norma expulsada del Ordenamiento, que, en consecuencia, consideró inamovibles.

Uno de los contribuyentes, damnificado por la exclusión, no se resignó y planteó, primero ante el Consejo de Ministros y después ante el Tribunal Supremo, la responsabilidad patrimonial del Estado legislador solicitando la correspondiente indemnización por la cuantía del derecho denegado junto con los correspondientes intereses.

Lógicamente el contribuyente venía avisado. Es decir conocía o la conocía su defensa jurídica la doctrina de nuestro Tribunal Supremo sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador iniciada con la Sentencia de 20 de enero de 2001 a la que siguieron y han seguido otras muchas.

Viene a sostener nuestro Tribunal Supremo que sin perjuicio de la firmeza de los actos administrativos, incluso mediando cosa juzgada, el Estado debe indemnizar al ciudadano, particularmente al contribuyente, cuando haya debido satisfacer una deuda liquidada en base a una norma declarada después inconstitucional, indemnización que se puede reclamar ejercitando la acción de responsabilidad en el plazo de un año desde la publicación de la correspondiente Sentencia del Tribunal Constitucional en el Boletín Oficial del Estado conforme al principio de la “actio nata”.

Pero incluso si el ejercicio de la acción de responsabilidad no es ya posible por haber transcurrido ese plazo cabe ejercitar la acción de nulidad solicitando la correspondiente indemnización.

Ejercitada la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador ante el Tribunal Supremo por nuestro contribuyente damnificado, éste no tuvo muy claro si su doctrina en el caso de las leyes contrarias a nuestra Constitución también era aplicable, “mutatis mutandi”, en el caso de las leyes contrarias al derecho comunitario.

Por ello, conforme a los principios de equivalencia y efectividad, principios del derecho comunitario, planteó la correspondiente cuestión prejudicial ante el T JCEE que éste ahora ha resuelto contestando lo que ya es conocido. Que la infracción del derecho comunitario por normas con rango de ley ha de tener el mismo tratamiento que la infracción de la Constitución por leyes internas.

La decisión ahora adoptada, a nuestro juicio, estaba cantada, a la luz de lo establecido en el artículo 93 de la Constitución. Conforme a lo allí dispuesto el Derecho Comunitario tiene carácter superior sobre las legislaciones nacionales con efectos directos e inmediatos en cada Estado de la Comunidad Europea lo que supone que hayan de aplicarse, de modo preferente, en caso de conflicto.

Sin perjuicio de lo que acabamos de decir es indudable que la decisión ahora adoptada por el T JCEE es relevante y tiene una especial trascendencia.

En cuanto al futuro es claro que cuando alguna norma interna sea declarada por el T JCEE contraria al derecho comunitario y si se trata ya de liquidaciones firmes, en el plazo de un año desde la publicación oficial de la correspondiente Sentencia los contribuyentes podrán ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, sin perjuicio de la acción de nulidad de pleno derecho.

Evidentemente si la liquidación correspondiente en virtud de la que se ha satisfecho la deuda no es firme y no está en vía de recurso administrativo o judicial se podrá ejercitar la correspondiente acción de devolución de ingresos indebidos.

Si está en vía de recurso, serán los correspondientes Órganos Administrativos o los correspondientes Tribunales de Justicia los que han de aplicar la Sentencia del T JCEE dictando la resolución o fallo en consonancia con la misma.

¿Y en cuanto al pasado? Fuera de los casos en los que no haya liquidación firme, mediando o no cosa juzgada y fuera de los casos en que se pudiera ejercitar la acción de responsabilidad, el contribuyente podrá ejercitar la acción de nulidad conforme a todo lo ya dicho y expuesto.

¿Con independencia del tiempo que haya transcurrido desde la producción de la firmeza? Pues parece que sí a la luz de la doctrina de nuestro Tribunal Supremo ya referida y a pesar de lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado y del Procedimiento Administrativo Común. En él se establece: “Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”·

Debemos advertir, al respecto, que nuestro propio Tribunal Supremo ha venido identificando, desde luego un tanto impropiamente, lo contrario a la equidad con lo notablemente tardío.

Habida cuenta de las no pocas infracciones al derecho comunitario que el T JCEE ha declarado cometidas por el Reino de España a lo largo de estos años, el posible ejercicio de la acción de nulidad con independencia del tiempo que haya pasado desde entonces puede tener una especial trascendencia para nuestra Hacienda Pública. ¿Recogerá velas nuestro Tribunal Supremo si las aguas del río de la nulidad de pleno derecho se desbordan, fijando límites temporales, al ejercicio de la misma? Todo puede suceder.

Una última precisión en relación con los intereses a favor del contribuyente.

En cuanto al, Ilamémosle, principal del crédito, la acción de devolución de ingresos indebidos, los recursos administrativos o judiciales contra la liquidación, la acción de responsabilidad patrimonial o la acción de nulidad de pleno derecho tienen efectos equivalentes. Es decir, la cantidad a devolver o la indemnización a favor del contribuyente será la misma.

Pero no serán los mismos los intereses

Ello es así porque si se ejercita la acción de devolución de ingresos indebidos o los recursos administrativos o judiciales contra las liquidaciones los intereses serán los de demora. En los demás casos los intereses serán sólo los legales, inferiores a aquellos, como se sabe.

En cualquier caso esperemos que el legislador hile más fino a como lo ha hecho en más de una ocasión para no contravenir el derecho comunitario para bien de todos porque es evidente que entre todos hemos de pagar estas cosas incluido entre todos el legislador que legisló mal aunque no es poco para él que pueda compartir la reparación con tantos otros.

Y ya sabemos, por lo demás, como decía el recordado y querido profesor García Añoveros, que en materia tributaria mayormente el legislador es el Ministerio de Economía y Hacienda. Lo diría, desde luego, con conocimiento de causa, dado que fue Ministro de Hacienda.