Reservas andaluzas de caza: un caso de extralimitacion reglamentaria

La insuficiencia de la Ley 8/2003, de la flora y la fauna silvestres, para regular la caza, que he venido denunciando en libros, conferencias y revistas antes y después de su promulgación, ha provocado que los sectores interesados –cazadores, propietarios de fincas rústicas, titulares de aprovechamientos cinegéticos, Federación Andaluza de Caza,- pusieran su esperanza en el prometido reglamento pensando que éste podría llenar las múltiples lagunas. Aprobado el Reglamento de Ordenación de la Caza por el Gobierno andaluz, el 26 de julio, el mismo día la Federación publicó un duro comunicado quejándose del “nefasto” desarrollo reglamentario y más concretamente de la regulación de la caza controlada, armas en las zonas de seguridad, planes técnicos, modalidades de caza, protección de la caza mayor, caza de acuáticas, escenarios, responsabilidad por daños, control de predadores y campeonatos deportivos.

Independientemente de que estén, o no, justificadas las quejas de la Federación, y las que han planteado y, con toda seguridad, plantearán otros colectivos, mi opinión es que no se debieron poner tales expectativas en un reglamento que, como es propio de esta clase de normas, tiene dos límites infranqueables: no puede oponerse a la ley que desarrolla ni entrar en materias que, por su naturaleza, exijan ser reguladas por ley. Se ha pedido al Reglamento lo que éste no podía dar.

El artículo 44 de la Ley 8/2003 dice: “1.- Las reservas andaluzas de caza son zonas de aprovechamiento cinegético declaradas como tales por ley con el fin de promover y conservar hábitats favorables para el desarrollo de poblaciones cinegéticas de calidad.

2. La administración de las reservas andaluzas de caza corresponde a la Consejería competente en materia de medio ambiente.

3. Reglamentariamente se regulará su régimen de gestión, debiendo garantizarse la distribución equitativa del disfrute de la caza entre cazadores locales, regionales, nacionales o comunitarios y extranjeros, según dicho orden de prelación.”

Nada dice la Ley, ni en el artículo transcrito ni en ningún otro, acerca de la clase de terrenos sobre los que pueden establecerse las reservas. Regla general –artículo 48.1- es que los derechos cinegéticos correspondan a los propietarios de los terrenos o a los titulares de derechos personales o reales que conlleven el uso y disfrute del aprovechamiento; por consiguiente, la Comunidad Autónoma Andaluza puede constituir reservas de caza sobre terrenos de su propiedad o aquellos otros de los que hubiese adquirido el derecho al aprovechamiento cinegético. ¿Puede hacerlo también sobre fincas de propiedad particular?. Que la Comunidad Autónoma Andaluza no tiene derecho al aprovechamiento cinegético de fincas ajenas, está fuera de toda duda. No olvidemos que sobre esta materia ya se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la sentencia de 22 de enero de 1998. El artículo 6 de la Ley de Caza Extremeña atribuía los derechos cinegéticos a la Administración regional, que podía ceder su aprovechamiento a los particulares mediante concesión administrativa; referencia a la concesión administrativa hacían los artículos 6, 7.3, 19.2, 20.3 y 20.4, y 21.3, cuya constitucionalidad ha declarado el Tribunal Constitucional “en cuando se interprete que el régimen administrativo que efectivamente establecen es el de una autorización de carácter reglado y no el de una concesión, sin que del mismo se derive afectación demanial alguna”.

Así pues, pese a que la Ley Extremeña atribuía los recursos cinegéticos a la Administración, el Tribunal Constitucional lo ha rechazado; luego, con mayor motivo, en la Ley Andaluza, que atribuye expresamente la titularidad de los derechos cinegéticos al propietario del terreno, no hay base alguna para mantener que pertenezcan a la Administración.

No obstante lo que acabamos de exponer, el Reglamento de Ordenación de la Caza, aprobado por Decreto de 26 de julio de 2005, en el artículo 24 dice: “1. De conformidad con el artículo 44 de la Ley 8/2003, de 28 de octubre, las reservas andaluzas de caza son zonas de aprovechamiento cinegético declaradas como tales por Ley, constituidas sobre terrenos de titularidad pública o privada, atendiendo a causas justificadas de utilidad pública o interés social, en su caso, con la finalidad de promover, conservar y fomentar determinadas especies cinegéticas y sus hábitats.

2. La titularidad cinegética de las reservas andaluzas de caza corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía y su gestión y administración a la Consejería competente en materia de caza.”

La Ley, como hemos visto, no dice nada en cuanto a los terrenos sobre los que se pueden crear las reservas andaluzas de caza; pero el Reglamento afirma, sin pestañear, que esos terrenos pueden ser “de titularidad pública o privada”. Esto supone un claro desbordamiento del marco legal.

No pretendo al escribir estas líneas ni oponerme a las reservas andaluzas de caza ni discutir si una ley puede establecerlas sobre terrenos de propiedad particular; pero quiero insistir en que, si cabe tal posibilidad, lo será por permitirlo la Ley 8/2003, u otra, de ninguna manera por decirlo así el Reglamento que, como cualquier otro, ni puede apartarse de la ley ni regular materias que, como la que nos ocupa, afectan de forma directa al derecho de propiedad.

Aunque podría dar aquí por concluidas estas reflexiones, creo conveniente referirme al curioso artículo 25 del Reglamento, que dice: “1. El procedimiento de elaboración y tramitación del anteproyecto de Ley de declaración de reserva andaluza de caza se iniciará de oficio, por la Consejería competente en materia de caza, siendo preceptiva la realización de un trámite de audiencia a los particulares, colectivos, asociaciones, federaciones y entidades públicas de la Administración Local, Autonómica o Estatal, que resulten directamente afectados y consten como interesados, a fin de que en el plazo de veinte días, aleguen y presenten los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

2. Asimismo, se realizará un trámite de información pública mediante un anuncio en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, a fin de que cualquier persona o entidad pueda examinar el anteproyecto de Ley de declaración de reserva andaluza de caza. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que será de veinte días a contar desde la publicación del mismo.”

Bien está que en la preparación de la futura ley sean oídos los colectivos y personas mencionados, pero desde el punto de vista jurídico, tal audiencia es irrelevante; una vez presentados los documentos y alegaciones pertinentes, cualquiera que sea su contenido, no se abre un proceso administrativo, la tramitación de la ley puede continuar. ¿Qué pasa si el propietario de una finca rústica se opone a que se incluya en una reserva de caza? Nada.

Creo que este artículo es superfluo, pues para elaborar cualquier ley, los gobiernos oyen a los sectores afectados sin necesidad de que lo imponga un reglamento. Me consta que en la preparación de la Ley 8/2003 las asociaciones de cazadores, propietarios de fincas rústicas, titulares de coto, sindicatos, ecologistas, ayuntamientos, etc., han sido escuchados. Parece como si, consciente el Reglamento de la trascendencia del paso que da, quisiera suavizarlo con ese trámite de audiencia e información.