Reflexiones sobre lo contencioso-administrativo
Quienes llevamos ya unos cuantos años dedicándonos a lo contencioso-administrativo con más atención que a otros órdenes jurisdiccionales, conocemos o debemos conocer bien las peculiaridades de esta materia así como las deficiencias de que adolece y que soportamos diariamente en nuestro batallar ante los tribunales. Por ello, para muchos de los compañeros que lean este artículo, las reflexiones que intentaré reflejar en él no van a resultar ninguna novedad –ni pretendo que lo sean-, aunque sí pretendo que resulten de acicate para la reflexión individual de todos los que operamos en este ámbito, incluso –por qué no- que terminasen dando cuerpo a iniciativas concretas de mejora de esta jurisdicción, tan menesterosa de ellas en ni opinión.
Para empezar, digamos que la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA) se promulgó de forma totalmente ajena a las tendencias que en lo atinente al diseño procedimental estaban tomando cada vez mayor auge y que desembocaron finalmente en la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC). Queremos decir que, si bien la LJCA es dos años anterior a la LEC, no me parece justificado que esta norma prácticamente contemple la vista oral -y por ende los principios de inmediatez y concentración- de forma poco menos que residual para el procedimiento abreviado del art. 78 (me refiero a la vista oral del juicio, no a la sustitutiva del trámite de conclusiones). Se podría argumentar de contrario que las notables diferencias existentes entre los asuntos civiles y los administrativos justifican que los primeros sean enjuiciados en vista oral y los segundos no, ante lo cual me pregunto: ¿no está plenamente justificado el juicio oral en un contencioso-administrativo sancionador, con multas de relativa importancia y donde son aplicables con ciertos matices los principios inspiradores del Derecho Penal? ¿Hay alguna razón de peso para sustraer al juez de lo contencioso-administrativo del contacto directo con el administrado/justiciable?. Recordemos que aunque los trámites en la jurisdicción civil eran eminentemente escritos –a excepción del juicio verbal por escrito-, hemos de admitir que tras la entrada en vigor de la LEC se ha producido una notabilísima agilización que considero sin duda muy positiva, por lo que igualmente puede ser trasladada a la jurisdicción contencioso-administrativa. Con esto tenemos que la jurisdicción de que tratamos es la única que no impone de forma sistemática un proceso presidido por la oralidad, la inmediatez y la celeridad, sin que a mi juicio pueda sostenerse esta excepción con argumentaciones mínimamente atendibles.
Al hilo de lo anterior, hablar de celeridad en la jurisdicción contencioso-administrativa puede resultar un sarcasmo intolerable, sobre todo si atendemos al retraso crónico que algunos órganos jurisdiccionales arrastran en la tramitación y resolución de procedimientos de esta naturaleza. Debo subrayar que me estoy refiriendo a algunos órganos jurisdiccionales, no a todos ni a la generalidad de éstos, aunque desde una perspectiva global me atrevo a afirmar que casi ninguno de los que solemos trabajar en esta materia podemos estar medianamente satisfechos con la duración de estos procesos. Como ejemplo extraído de mi experiencia forense pongo el de un recurso seguido ante cierta Sala de lo contencioso-administrativo del TSJA (distinta de la de Sevilla, por cierto), que fue interpuesto en abril de 1999 en el que todavía no ha recaído sentencia en primera instancia… y en el que no se ha producido dilación alguna imputable al recurrente (antes al contrario, el letrado de la Administración demandada se negó durante meses a firmar la notificación por la que se le tenía por decaído en el trámite de contestación a nuestra demanda). Y otro ejemplo es el de un procedimiento abreviado interpuesto a principios de febrero de 2005 en un juzgado de cierta capital andaluza también distinta a Sevilla, en el que la vista se acaba de señalar para el 17 de enero de 2006!! La reflexión que cabe hacer en este punto es: ¿a quién beneficia esta dilación a todas luces injustificada y lesiva del derecho constitucional –fundamental además- a la tutela judicial efectiva? Obviamente beneficia a las Administraciones demandadas, por lo que no es de esperar un excesivo celo por parte del Gobierno para tomar las iniciativas legislativas necesarias tendentes a remover este obstáculo.
Mención especial y aparte merece la materia de costas en el orden contencioso-administrativo. Parto de la base de que la privilegiada posición de la Administración respecto del administrado en el procedimiento administrativo –que no discuto- no debería tener sin embargo reflejo ni continuación cuando la controversia excede de esa vía administrativa y accede a los tribunales, pues las Administraciones demandadas no pueden sustraerse a la contradicción intrínseca de todo procedimiento contencioso so pena de transgredir las más elementales reglas procesales. Con esto quiero decir que tampoco veo justificación alguna en el pretendido privilegio de las Administraciones para defender la legalidad de sus actos, lo que en la práctica se traduce en la no imposición de costas en primera instancia, dada la peculiar interpretación que los tribunales hacen del art. 139.1 de la LJCA (“como los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad y veracidad, las Administraciones públicas están obligadas a defenderlos en los tribunales”, o la singularísima tesis según la cual “al imponer costas a la Administración se está imponiendo indirectamente una carga o gravamen al erario público sostenido por todos los ciudadanos”, por lo que debe hacerse un uso restrictivo de esta condena).
Siguiendo la autoridad doctrinal de Jesús González Pérez, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Edit. Civitas, III edición, nos preguntamos: ¿existe algún obstáculo procesal para entender que la entidad administrativa que acude al proceso a defender su acuerdo está sosteniendo una acción y que la temeridad puede existir también en la oposición de la Administración a la pretensión deducida por el recurrente? ¿Es que la Administración no puede o no debe allanarse cuando encuentre indefendible el acto administrativo recurrido? Por todos es conocida la contumacia de las Administraciones en obligar al administrado a interponer recursos contencioso-administrativos con la esperanza de que sólo las molestias y gastos que ello implica le disuadan de hacerlo (sin contar con la dilación antes referida, claro está), sin que esta actitud sea merecedora de condena en costas a la Administración en la mayoría de los casos. Pongo otro ejemplo: Administración que tras la presentación de nuestra demanda estima íntegramente nueve meses después el recurso de reposición cuya desestimación por silencio se estaba impugnando, habiendo solicitado el Abogado del Estado la suspensión del procedimiento al amparo del art. 54.2 de la LJCA y reconociéndose en la resolución administrativa estimatoria del recurso de reposición que la Administración había cometido un error. Es decir, que la Administración demandada consideró el acto recurrido como no ajustado a derecho a la vista de nuestra demanda, cuando la pretensión deducida en ella era exactamente la misma que la que se dedujo en el recurso de reposición, o lo que es lo mismo, la Administración puso al recurrente en la necesidad de interponer el recurso contencioso-administrativo y llegar hasta el trámite de formulación de la demanda para estimar la misma pretensión que dedujo en su recurso de reposición. El resultado fue el de auto de archivo sin costas.
He elegido el anterior ejemplo para poner de manifiesto el uso –quizás mejor abuso- que algunas Administraciones demandadas hacen de las posibilidades que les otorga la LJCA –y este amparo legal no ofrece discusión alguna- para dejar sin efecto sus propios actos después de haber obligado al administrado/justiciable a incurrir en gastos que no se les resarcen luego por vía de condena en costas a la Administración como debería ser, a saber: el reconocimiento total en vía administrativa de las pretensiones del recurrente a que alude el art. 76 LJCA y la posibilidad del art. 54.2 LJCA ya comentada, con independencia del allanamiento propiamente dicho, figura de uso excepcional en esta jurisdicción habida cuenta de la efectividad de las otras dos y sin que del texto legal ni mucho menos de las resoluciones judiciales tampoco se desprenda la imposición de las costas al que se allana.
Si a las anteriores reflexiones añadimos hechos como (i) el creciente número de materias que se residencian en la jurisdicción contencioso-administrativa (véase p.ej. el art. 2.e de la LJCA); (ii) el cada vez mayor número de asuntos que se enjuician en única instancia dadas las limitaciones de acceso a la apelación por razón de la cuantía (si bien la doble instancia no es exigencia constitucional como sabemos); (iii) que el art. 10 de la LJCA, al intentar regular las competencias de las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia más bien constituye una fuente inagotable de dudas y oscuridades (si no, póngase en relación con la sui generis competencia atribuida al TSJ de Madrid en comparación con cualquier otro Tribunal de esta naturaleza, aunque la situación en que se encuentra la Sala de lo contencioso-administrativo TSJ de Madrid sería ya suficiente para una monografía de reflexiones); y (iv) que esta jurisdicción no es ajena a vicisitudes que se producen en otras, como por ejemplo la valoración de la prueba (véase en LA TOGA de septiembre/octubre 2004, el artículo “La ira del abogado” del insigne compañero y mejor amigo Pedro Arnáiz García), pues no podemos sino concluir reclamando que se acometan las reformas necesarias para hacer de la jurisdicción contencioso-administrativa el vehículo por el que los administrados/justiciables ejerzan con garantías su derecho a la tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas, sin tener que soportar por sistema los gastos y molestias que ciertas actitudes de Administraciones demandadas les provocan y haciendo más accesible en definitiva el sometimiento de las Administraciones Públicas a la revisión jurisdiccional de sus actos como pilar del Estado de Derecho que consagra nuestra Constitución.-
