Reclamación previa en vía administrativa y Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000

I. Consideraciones Preliminares

La Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil, de 7 de enero de 2000, en su Exposición de Motivos señala en el parágrafo VII, párrafo 1º, las innovaciones que en el ámbito de las cuestiones procesales introduce la nueva Ley(1), y las tres finalidades a que las mismas van dirigidas: regular de modo más completo y racional materias y cuestiones que carecían de regulación legal, propiciar un mejor desarrollo de las actuaciones procesales, y reforzar las garantías de acierto en la sentencia.

Con la implantación de la fase de audiencia previa en el juicio ordinario y de la vista en el juicio verbal, se persigue en primer lugar, a través del intento inicial de acuerdo o transacción entre las partes en presencia judicial, poner fin al procedimiento. Cuando este acuerdo no se logra, esta fase tiene la finalidad de depurar y sanear el objeto del proceso, resolviéndose los presupuestos u obstáculos procesales que planteen las partes. Así se determinan las concretas pretensiones de las mismas y se delimita la controversia. Tras todo ello se intenta nuevamente un posible acuerdo entre las partes, y en caso de que no consiga, o se consiga parcialmente, se propone la actividad probatoria sobre los hechos controvertidos y se procede a la admisión de la práctica de los medios de prueba pertinentes. A continuación se pasa a la fase de juicio.

II. Referencias en el articulado

En el Libro II, Título II, LEC, se regula el Juicio Ordinario y en el Capítulo II del mismo la audiencia previa al juicio. Tras el intento de conciliación o transacción las partes pueden plantear las cuestiones procesales que se regulan en el artículo 416 LEC(2). Éstas vienen referidas a impedimentos u obstáculos procesales para el desarrollo del procedimiento, o para la resolución del fondo del litigio.

La improcedente “acumulación de acciones”, constituye una excepción o cuestión procesal novedosa, que si bien no se menciona en el artículo 416 LEC, está regulada en el artículo 419 LEC, el cual a su vez se remite a los artículos 71 a 73 y 401 y 402 LEC, para determinar su procedencia o improcedencia, y admisibilidad o subsanación de la acumulación defectuosa.

La exclusión de las cuestiones relativas a la jurisdicción y competencia, que se destacaba en la Exposición de Motivos LEC, está contenida en el artículo 416.2, el cual dispone que en la fase de audiencia, el demandado no podrá impugnar la falta de jurisdicción o competencia del órgano jurisdiccional, dado que lo tuvo que proponer en forma de declinatoria y por tanto según lo dispuesto en los artículos 63 y siguientes LEC.

Se excluye igualmente de la sumisión de la cuestión litigiosa a arbitraje, señalada también en la Exposición de Motivos LEC, siendo igualmente la declinatoria el cauce a seguir para su denuncia.

III. Ausencia de regulación en la LEC de la reclamación previa en vía administrativa

A diferencia de lo ocurrido con las distintas cuestiones procesales que se establecen en los actuales artículos 416 y siguientes de la LEC, esta antigua excepción dilatoria contenida en el artículo 533.7º LEC 1881, no aparece regulada en la nueva LEC, no mencionándose la supresión de la misma, ni un hipotético distinto tratamiento, como ocurre, por ejemplo, con las cuestiones relativas a la jurisdicción o competencia. Es decir, la LEC guarda silencio sobre esta posible cuestión procesal, por lo que nos encontramos con la problemática de si la misma puede plantearse en la fase de audiencia previa del juicio ordinario, o en la vista del juicio verbal, ya que es la única de las cuestiones procesales sobre la que pueden presentarse dudas, al no aparecer regulada con carácter distinto, ni remitirse la LEC a cauce alguno para su planteamiento, y en definitiva la completa omisión de referencia a la misma en el actual texto legal.

Por ello, parece obligado, en primer lugar, examinar los preceptos de la actual Ley, atinentes a las cuestiones procesales, partiendo de que la enumeración de las mismas en el artículo 416 y siguientes no tiene carácter cerrado, como se deduce de la dicción legal del propio artículo 416(3).

De la misma forma el planteamiento de otras posibles cuestiones procesales se pone de manifiesto en la dicción del artículo 425(4).

Ello evidencia el posible planteamiento en la fase de audiencia previa o vista de otros obstáculos procesales distintos, pudiendo afirmarse, por tanto, que a tenor del contenido del artículo 425 LEC, será posible plantear todos los posibles vicios o defectos no expresamente contemplados en los preceptos señalados, y que impidan la resolución sobre el fondo del asunto. Por tanto ello es valedero para todos aquellos defectos que incidan sobre cualquiera de los actos procesales de las partes, y que puedan ser objeto de subsanación en la audiencia previa.

De lo anteriormente expuesto y dado el carácter de numeros apertus que se deduce del contenido de los preceptos 416 y 425 LEC, estimamos que en principio, se puede afirmar que la antigua “excepción de falta de reclamación administrativa previa”, podrá plantearse en la fase de audiencia previa o vista, como una cuestión procesal.

Corroborando lo anterior, hay que señalar que no constan en las Disposiciones Transitorias, Derogatoria y Finales de la LEC de 2000, referencia alguna a los artículos 120 a 124 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, que siguen estando vigentes, y, al contrario, se hace expresa referencia, en el último párrafo de la Disposición Derogatoria Única de la nueva Ley, a la vigencia de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas de 27 de noviembre de 1997. Por ello estimamos que dicha reclamación previa en vía administrativa, sigue siendo obligatoria en aquellos casos en que se demande a una Administración.

Ya que subsisten las normas administrativas que imponen a los que pretendan demandar a cualquiera administración pública, la obligación de llevar a cabo la reclamación previa en vía administrativa, ha de llegarse a la conclusión, de que esta falta de reclamación tiene que entenderse como una de las cuestiones procesales que pueden alegar las partes en la audiencia previa del juicio ordinario y en la vista del juicio verbal, dada la redacción abierta del artículo 425 LEC.

IV. Referencia a la regulación sobre la materia en la LEC de 1881

Ciertamente es inevitable, al observar la omisión en la LEC 2000 de la mención a la cuestión procesal de falta de reclamación previa en la vía administrativa (antigua excepción procesal contenida en el artículo 533.7º LEC 1881), un examen genérico comparativo entre la antigua regulación de las excepciones procesales contenidas en la LEC de 1881, y en la de 2000, para que mediante dicho examen comparativo, podamos concluir si existen otras cuestiones (antiguas excepciones procesales), que hayan sido suprimidas u omitidas expresamente por la nueva LEC.

De este modo, y con referencia a la falta de jurisdicción o de competencia objetiva o funcional (antigua excepción dilatoria descrita en el artículo 533.1º LEC 1881), observamos que aún cuando no es posible su planteamiento como cuestión procesal, tal y como establece de forma expresa el artículo 416 LEC 2000, del que resulta excluida, se trata de un tratamiento distinto de dicha cuestión, que ha de ser planteada ahora por un cauce diferente a través de la declinatoria (artículos 63 y siguientes LEC 2000).

Lo mismo ocurre con la excepción que preveía el antiguo artículo 533.8º, atinente a la sumisión de la cuestión litigiosa a arbitraje, a la cual se da ahora el mismo tratamiento que a los defectos de jurisdicción, lo cual ha conllevado la necesidad de modificar el artículo 11 de la Ley de Arbitraje, tal y como se destaca en el parágrafo XX de la Exposición de Motivos LEC de 2000.

Las excepciones dilatorias previstas en el anterior articulo 533.2º, 3º y 4º LEC, aparecen ahora refundidas y modificadas en el articulo 416.1º LEC 2000 como defectos de capacidad y representación, tanto con referencia al actor como al demandado, previéndose la posibilidad de su subsanación. En el supuesto de que sea insubsanable o que no se haya subsanado, según afecten al actor o al demandado, podrá terminar el proceso, o bien se podrá declarar en rebeldía del demandado(5).

La indebida acumulación de acciones constituye una cuestión nueva, en el sentido de que no aparecía en el artículo 533 de la LEC de 1881, ni era tratada como una excepción procesal, sino que estaba regulada en el Libro I, Título IV “De las acumulaciones”, artículos 153 y siguientes, si bien tras la reforma de 1984 ésta fue objeto de examen y resolución en la comparecencia del Juicio de menor cuantía. En la actualidad se regula en el artículo 419 LEC como una cuestión procesal, aunque no se menciona expresamente en el artículo 416 LEC, y deberá resolverse de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 71 a 73, y 401 y 402 LEC. En este caso estamos ante la introducción de una nueva cuestión procesal, que viene a colmar una omisión de la antigua regulación, que había sido señalada por la Jurisprudencia, y que en parte se palió en la reforma de la LEC de 1984 con la posibilidad de su discusión en la comparecencia del Juicio de Menor Cuantía(6).

La falta del debido litisconsorcio constituye también, como en el caso anterior, una cuestión procesal nueva que no aparecía regulada en el artículo 533 como excepción dilatoria, y de la misma forma que en el caso anterior, la Jurisprudencia del TS venía estableciendo que se examinara y resolviera en la comparecencia del Juicio de Menor Cuantía.

Ahora aparece expresamente descrita como cuestión procesal en el artículo 416.3º LEC como falta del debido litisconsorcio, y regulada en el artículo 420 LEC, donde se prevé la posible subsanación de la falta del debido litisconsorcio.

La litispendencia, antigua excepción dilatoria prevista en el artículo 533.5º, aparece ahora como cuestión procesal prevista en el artículo 416.3º y regulada en el artículo 421 LEC, a la cual en el nuevo precepto se añade la cosa juzgada. Esta última en la anterior legislación se regulaba como una excepción perentoria del artículo 542. El cambio legislativo es acertado dada la finalidad común de ambas: impedir que sea juzgada la misma cuestión en procesos diferentes, y evitar de este modo, la existencia de sentencias contradictorias. Ello lo ha venido reiterando el Tribunal Supremo(7), que unificaba en su doctrina ambas figuras, litispendencia y cosa juzgada, considerándolas iguales desde un punto de vista técnico, y variando únicamente en el alcance cronológico de sus efectos, considerando a la litispendencia como un anticipo de la cosa juzgada, o como una institución jurídica preventiva, y de tutela de la cosa juzgada.

La inadecuación del procedimiento, tanto por razón de la materia como por razón de la cuantía, no aparecía regulada como excepción en el anterior artículo 533, ni su tratamiento era el de una excepción procesal. Se preveía no obstante, su resolución en la comparecencia del juicio de menor cuantía, en el supuesto de que se suscitara la cuestión de inadecuación del Juicio de Menor Cuantía (artículo 693 LEC de 1881)(8).

El defecto legal en el modo de proponer la demanda o, en su caso, la reconvención, por falta de claridad o precisión en la determinación de las partes o de la petición que se deduzca, aparecía en el derogado artículo 533.6º, como excepción dilatoria. En la actualidad se describe como excepción procesal en el artículo 416.5º y se regula en el artículo 524, y haciéndose referencia actualmente tanto a la demanda como a la contestación, y a la reconvención. De este modo se contemplan diversos defectos referidos tanto a las partes como a las pretensiones contenidas en la demanda, y su posible subsanación, siendo restrictiva la imposibilidad de la misma. Ello también se había preconizado por la doctrina del Tribunal Supremo, de forma reiterada, la cual no consideraba por ejemplo, como un defecto grave la omisión de la acción ejercitada y el error en el nomen iuris, al igual que establecía que esos defectos debían resolverse en la comparecencia del Juicio de Menor Cuantía(9).

De todo lo anteriormente expuesto se deduce, como hemos anticipado, que las excepciones procesales del derogado artículo 533, tienen en la actualidad, en unos casos distinto tratamiento, y en otros se regulan como cuestiones procesales novedosas, con la finalidad de paliar los problemas que se suscitaron durante la vigencia de la LEC de 1881, ya que no se encontraban reguladas como tales excepciones procesales. A las mismas, la reforma de 1984 intentó solucionar la problemática existente, a través de su planteamiento y resolución en la comparecencia del Juicio de Menor Cuantía

Otras excepciones procesales aparecen refundidas, o bien clarificadas o ampliadas, pero en ningún otro caso se da la circunstancia que rodea a la antigua excepción dilatoria prevista en el anterior artículo 533.7º, la falta de reclamación previa en la vía gubernativa, es decir, su anterior regulación en dicho precepto, su falta de mención en la regulación actual, y el absoluto silencio sobre su existencia y planteamiento.

V. Posibles motivos de la actual ausencia de regulación. Tratamiento jurisprudencial

La omisión que en la LEC de 2000 se produce respecto a la falta de reclamación previa en vía administrativa, estimamos ha de ser enfocada bajo el prisma que de esta cuestión procesal, antigua excepción dilatoria, ha venido dando la Jurisprudencia, y por ello consideramos imprescindible, el examen de las Sentencias dictadas por el Tribunal Supremo en los últimos años(10).

De las mismas se deduce que el tratamiento y resolución de esta cuestión ha sido reiterado y uniforme, estableciéndose por tanto una doctrina jurisprudencial consolidada sobre la misma, doctrina jurisprudencial que estimamos ha determinado que la LEC 2000, omita deliberadamente mención alguna a dicha excepción procesal, y que estando vigente por estar regulada en las Leyes Administrativas, no haya merecido por parte del legislador ni una leve mención a la misma, en la nueva regulación procesal.

La doctrina jurisprudencial a la que nos referimos, merece un análisis detallado no sólo por la importancia en cuanto a su reflejo en el texto procesal, sino también por las concretas motivaciones y explícitos razonamientos, referidos tanto en la razón decisiva del caso (ratio decidendi), como en las afirmaciones incidentales (obiter dicta). Ello ha determinado que de manera reiterada el Tribunal Supremo desestime esta excepción procesal, considerándola como un mero formalismo impeditivo para no entrar a resolver sobre el fondo de los asuntos planteados en los distintos procedimientos.

Así, reseñaremos algunas de estas sentencias, partiendo del último decenio, pues acudir a fechas anteriores haría excesivamente extenso dicho análisis, aunque estimamos necesario señalar no obstante, que esta doctrina jurisprudencial reiterada se inicia en el año 1975, ya que las últimas sentencias dictadas por el Tribunal Supremo en las que considera que la falta de reclamación previa en vía administrativa constituía un requisito insubsanable, se producen con anterioridad a este año. De este modo una de las últimas en este sentido, fue la STS de 26 de abril de 1974.

La STS de 27 de marzo de 1992, expone en sus Fundamentos de Derecho 2º y 3º, la doctrina de esta Sala en materia de interpretación de las consecuencias de la falta de reclamación previa en la vía administrativa, y que mantiene el Tribunal Supremo en esta y numerosas sentencias posteriores. Dado lo clarificador del tenor de dichos Fundamentos sobre la cuestión objeto de nuestro estudio, y el importante acogimiento que han tenido en sentencias posteriores, transcribimos lo fundamental de los mismos:

“ … a) La asimilación, en cuanto a su finalidad, entre el acto de conciliación y la reclamación previa a la vía judicial tiene muy antiguo origen y ya la Real Orden de 9-6-1847 se refirió a que “la instrucción de expedientes gubernativos puede suplir en los negocios en que es parte el Estado las ventajas que en los privados producen los juicios de conciliación», lo que se reitera en la Ley de Bases 11-4-1868, sobre la unificación de fueros, y en el Decreto 9-7-1869, jugando entonces la similitud con el acto de conciliación para argumentar la conveniencia de exigir la reclamación previa, no obstante su carácter de privilegio de la Administración y, en alguna medida, contrario al libre ejercicio de la Jurisdicción; b) La jurisprudencia ha venido declarando que, aun reconociendo las diferencias entre la reclamación previa y el acto de conciliación, pueden asimilarse desde el momento que aquélla viene a sustituir a éste identificándose su finalidad y, consecuentemente, sus efectos (SS. 20-6-1889, 20-5-1941, 23-3-1961, 17-2-1972, 20-3-1975, 27-2-1987 y 26-5-1988 entre otras), de donde se infiere que la falta de reclamación previa es un defecto subsanable; c) Suprimida en 1984 la obligatoriedad, en algunos casos, del acto de conciliación, se ha debilitado todavía más cualquier interpretación radical de los efectos de la reclamación previa como requisito necesario para el ejercicio de determinadas acciones frente a la Administración; y d) Puede concluirse que, en definitiva, no existe en nuestro Ordenamiento Jurídico actual base alguna para que la exigencia del artículo 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo opere como condicionante absoluto del ejercicio de la acción -su inutilidad práctica es, además, evidente, tanto más cuando la Administración, que se beneficia también de la suspensión del procedimiento para consulta a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, tiene más que suficientemente garantizados sus derechos de defensa- y, lejos de ello, ha devenido un requisito puramente formalista sin fundamentación procesal alguna, que debe ser obviado en aras de la efectividad de la tutela judicial consagrada constitucionalmente (artículo 24.1) …” … “ … ya en este momento procesal la subsanación se revela improcedente y su omisión, irrelevante. En efecto, cuando la Administración, previa consulta a la D. G. del Servicio Jurídico del Estado y consecuente suspensión del procedimiento, contestó a la demanda oponiéndose a las pretensiones ejercitadas por el demandante con razones de fondo que implican una clara negativa al abono de la indemnización solicitada, carecería de sentido demorar la resolución de este recurso extraordinario de casación para que se formule una reclamación más, que no sólo ha perdido su carácter de previa sino que sería absolutamente inútil y daría lugar a una dilación procesal indebida, que debe ser evitada (artículo 24.2 de la Constitución) …”.

Otras destacables Sentencias del Tribunal Supremo, que se encuentran en la misma línea, que consideramos igualmente importante resaltar, tanto por señalar el carácter subsanable de dicha excepción procesal, como a la interpretación que ha de darse a los preceptos administrativos que la regulan, y que son las siguientes:

La STS de 3 de julio de 1995, en su Fundamento de Derecho 5º, expone: “Es doctrina reiterada, que forma jurisprudencia ahora aplicable (Sentencia última de 27 marzo 1.992 y otras anteriores), que el artículo 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo (y lo mismo podría decirse de los artículos 120 a 124 de la nueva Ley 30/1992, de 26 noviembre, reguladora, entre otras materias, del procedimiento administrativo común) ha de ser interpretado conforme a los criterios contenidos en el artículo 3.1 del Código Civil, y la jurisprudencia ha venido declarando que aun reconociendo las diferencias entre la reclamación previa y el acto de conciliación, pueden asimilarse desde el momento en que aquélla viene a sustituir a éste identificándose su finalidad y efectos (Sentencias, entre otras, de 20 marzo 1975 y 26 mayo 1988), de donde se infiere que la falta de reclamación previa es un defecto subsanable; en definitiva, no existe en nuestro ordenamiento jurídico base alguna para que la exigencia del artículo 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo opere como condicionante absoluto del ejercicio de la acción -su inutilidad práctica es, además, evidente, tanto más cuando la Administración que se beneficia también de la suspensión del procedimiento para consulta a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, tiene más que suficientemente garantizados sus derechos de defensa- y lejos de ello ha devenido un requisito que en el caso ahora contemplado, debe ser obviado en aras de la efectividad de la tutela judicial consagrada constitucionalmente (artículo 24.1) …”.

La STS de 15 de febrero de 1996 en sus Fundamentos de Derecho 5º y 6º dice: “ … la previa reclamación ante las mismas, reiterando así la línea en que se manifestó el artículo 138 de la Ley sobre Procedimiento Administrativo, de 17 julio 1958, semejante exigencia tiene como finalidad esencial la de evitar que la Administración, en sus distintos grados y categorías, se vea envuelta en un proceso sin haber tenido posibilidad de evitarle, lo cual, sin duda alguna, conduce a una ineludible semejanza con el instituto de la conciliación procesal civil, en cuanto que ambos actúan a modo de medio de conocimiento del futuro proceso y, en su caso, cual mecanismo de eludir su iniciación, y en virtud de esa semejanza o equiparación, no obstante las diferencias a reconocer entre uno y otro instituto, ello origina, a su vez, que la falta de reclamación previa entre plenamente en la categoría de defectos subsanables. Mantener lo contrario, defendiendo y propugnando una observancia formalista de los referidos preceptos al no haber sido derogados y continuar vigentes, supondría desconocer la efectividad de la tutela judicial consagrada constitucionalmente (artículo 24.1) y propiciar una interpretación no respaldada por los criterios contenidos en el artículo 3.1 del Código Civil …”.

Por último la STS de 23 de julio de 1999, en su Fundamento de Derecho 1º expone: “ … nada ha de objetarse a la vigencia del artículo 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo que, en efecto, no ha sido expresamente derogado y, menos aún, al principio constitucional de sometimiento de los Tribunales al imperio de la ley, pero ello no impide, obviamente, que aquel precepto deba ser interpretado conforme a los criterios contenidos en el artículo 3.1 del Código Civil (…) b) La jurisprudencia ha venido declarando que, aun reconociendo las diferencias entre la reclamación previa y el acto de conciliación, pueden asimilarse desde el momento que aquélla viene a sustituir a éste identificándose su finalidad y, consecuentemente, sus efectos (Sentencias de 20 de junio de 1889, 20 de mayo de 1941, 23 de marzo de 1961, 17 de febrero de 1972, 20 de marzo de 1975, 27 de febrero de 1987 y 26 de mayo de 1988, entre otras), de donde se infiere que la falta de reclamación previa es un defecto subsanable; c) Suprimida en 1984 la obligatoriedad, en algunos casos, del acto de conciliación, se ha debilitado todavía más cualquier interpretación radical de los efectos de la reclamación previa como requisito necesario para el ejercicio de determinadas acciones frente a la Administración; y d) Puede concluirse que, en definitiva, no existe en nuestro ordenamiento jurídico actual base alguna para que la exigencia del artículo 138 opere como condicionante absoluto del ejercicio de la acción su inutilidad práctica es, además, evidente, tanto más cuando la Administración, que se beneficia también de la suspensión del procedimiento para consulta a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, tiene más que suficientemente garantizados sus derechos de defensa- y, lejos de ello, ha devenido un requisito puramente formalista sin fundamentación procesal alguna, que debe ser obviado en aras de la efectividad de la tutela judicial consagrada constitucionalmente (artículo 24.1).”

VI. Consecuencias del tratamiento jurisprudencial de la falta de reclamación previa en vía administrativa.

Las consecuencias que pueden extraerse de la doctrina jurisprudencial señalada son variadas, ya que se refieren tanto a la similitud que se hace de la falta de reclamación previa en vía administrativa con el acto de conciliación, como a su naturaleza jurídica, a su consideración de presupuesto o requisito, al carácter subsanable de dicha reclamación, así como a la consideración antiformalista de la misma, resaltándose la innecesaria regulación en la legislación procesal.

De este modo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo asimilaba en cuanto a su finalidad el acto de conciliación con la reclamación previa en la vía administrativa, en el sentido de que las ventajas que en los procesos privados cumple el acto de conciliación, se equiparan a las que para la Administración cumple la existencia de la reclamación previa; en ambos casos se trata del conocimiento de la existencia del proceso, y de la posibilidad de evitar el mismo.

Exponía también la citada Jurisprudencia, que habiéndose suprimido en la reforma de la LEC producida en 1984, la obligatoriedad del acto de conciliación en algunos casos, debilitaba cualquier interpretación radical en el sentido de que la reclamación previa constituyese un requisito imprescindible para accionar frente a la Administración. A ello habría que añadir ahora que suprimida totalmente en la LEC de 2000 la obligatoriedad del acto de conciliación, resulta todavía más debilitada dicha consideración de requisito necesario de la reclamación previa en vía administrativa, y justificaría la supresión de la mención y regulación de la misma como cuestión procesal.

La doctrina del Tribunal Supremo considera además que la existencia de dicha excepción procesal no había de enfocarse desde el punto de vista de su consideración de privilegio de la administración, sino como una ventaja equiparable al acto de conciliación para los procesos entre partes privadas, por lo que actualmente y en la practica, resulta inútil ya que la Administración tiene garantizados sus derechos de defensa por otros medios, como lo es la suspensión del procedimiento para consulta a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado (artículo 14 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones públicas).

Finalmente es obligado destacar, que la jurisprudencia referida considera que la falta de reclamación previa en la vía administrativa se convirtió en un requisito puramente formalista, que carece de fundamentación procesal alguna y que el mismo ha de ser obviado, para hacer de este modo efectivo el principio constitucional de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE.

VII. Naturaleza jurídica

Ciertamente las distintas sentencias recaídas sobre este tema tratan la falta de reclamación previa en la vía administrativa, unas veces como requisito procesal, y otras como presupuesto procesal, sin que nos hayamos encontrado con un pronunciamiento categórico respecto a si tiene que considerase “requisito” o “presupuesto”. De este modo se minimiza este requisito o presupuesto como exigencia para la válida prosecución del proceso.

No obstante, en alguna sentencia se ha profundizado más sobre la naturaleza de la misma, como sucede en la STS de 24 de junio de 1996, que en su Fundamento de Derecho 2º, entre otros razonamientos, expone: “ … Existe un cuerpo nutrido de Sentencias que estudian la naturaleza jurídica de la reclamación previa en vía gubernativa y entre ellas destacamos la de 27 marzo 1992, que recuerda su nacimiento en la Real Orden 9 junio 1847, donde se la recomienda y se la compara con el acto de conciliación; recuerda también el Decreto de Unificación de Fueros de 11 abril 1868 y Decreto 9 julio 1869, donde se reitera el parecido con la conciliación (…) La nueva regulación de las reclamaciones previas no permite afirmar que su instauración tenga el carácter de privilegio, poco acorde con el orden constitucional”.

De lo anteriormente expuesto se deduce que la jurisprudencia no considera a la reclamación previa en vía administrativa como un privilegio de la Administración, ni propugna un tratamiento de la misma como tal, como se estima por algunos autores, como Montón García(11).

La jurisprudencia del TS compara la reclamación previa en vía administrativa, con el acto de conciliación, dado que tienen la misma finalidad: el conocimiento del proceso y la posible evitación del mismo.

Además en la referida jurisprudencia se considera la reclamación previa, como contraria a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24 de la Constitución, requisito que en todo caso es subsanable, añadiendo que no merece dicha cuestión una regulación procesal, bastando, por tanto, la inclusión de la misma en las leyes administrativas. Es decir, no la considera un presupuesto, sino un requisito.

VIII. Tratamiento doctrinal de la reclamación previa en vía en vía administrativa

Diferentes son las posturas de algunos autores que tratan esta materia.

Montero Aroca, opina que la reclamación previa en vía administrativa constituye un privilegio de la Administración, y que la misma no ha de ser considerada como un presupuesto procesal, ya que no afecta en esencia a la correcta constitución de la relación jurídico procesal(12).

Cortés Domínguez, sin embargo, piensa que la reclamación previa en vía administrativa, constituye un presupuesto procesal, y que obedece a la estructura burocrática y mecánica de la Administración, que en no pocas ocasiones supone un mecanismo de atraso de la actuación de la justicia, incompatible con el derecho a la tutela judicial efectiva(13).

Damián Moreno, expone, que dada la regulación de la reclamación previa en vía administrativa en la legislación administrativa, carece de sentido su regulación en la Ley Procesal(14).

Banacloche Palao, considera que la reclamación previa a la vía administrativa, “como presupuesto o requisito procesal que es”, podrá formularse en la contestación, aunque no este expresamente regulada en la Ley, en virtud del numerus apertus del artículo 425, y al amparo de lo dispuesto en los artículos 122 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común(15).

Fernández Ballesteros, habla de la reclamación previa en vía administrativa como requisito procesal, y del criterio flexible con que la Jurisprudencia ha interpretado esta exigencia y así mismo la cuestionabilidad de su consideración como excepción, y su consideración, más bien, como un expediente equiparable al acto de conciliación y que reclama idéntico trato personal(16).

IX. Conclusiones

Consideramos que esta antigua excepción procesal, ahora denominada cuestión procesal, puede ser opuesta y alegada en el proceso, con la nueva LEC, aún cuando no se menciona expresamente en el artículo 416. Es decir, puede ser objeto de planteamiento en la audiencia previa al amparo del numerus apertus con que cierra la regulación de las cuestiones procesales el artículo 425, y así mismo por estar en vigor las leyes administrativas que regulan la reclamación previa en vía administrativa en los artículos 120 a 124 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de 26 de noviembre de 1992 y 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.

No nos pronunciamos sobre si la reclamación previa en vía administrativa, constituye un presupuesto o un requisito procesal, pues estimamos improcedente catalogar como requisito a un expediente que en todo caso ha de resolverse antes y extramuros del proceso civil, sin que por otro lado el que se la considere como un presupuesto, conlleve necesariamente que se trate de un defecto apreciable de oficio.

Por otra parte, la omisión deliberada de la mención expresa de la reclamación previa en la vía administrativa en la LEC de 2000 estimamos que es consecuencia del tratamiento jurisprudencial que la doctrina del TS ha venido dando a esta reclamación previa en la vía administrativa, al equipararla al acto de conciliación. No creemos que se trate de un privilegio de la Administración, sino de un cauce de conocimiento de la existencia y posible evitación del proceso, considerándola inútil, en aquellos casos en que la Administración ha tenido conocimiento por otros medios de la existencia de la petición contra ella formulada, ya que su finalidad ha sido ya lograda por conductos distintos, y además constituye un mero formalismo, que requiere la minimización de su exigencia, lo cual hace innecesaria su regulación en las Leyes procesales. Todo ello podemos deducirlo tras la interpretación de las normas que la regulan, y en consonancia con lo establecido en el artículo 3.1 del Código Civil y el artículo 24 de la Constitución.

La doctrina jurisprudencial que hemos reseñado, además de tener reflejo en la LEC de 2000, estimamos que indica que en la actualidad, se considere y se trate esta cuestión procesal, sólo cuando sea planteada por la Administración demandada, pues opinamos que no ha de ser apreciada de oficio por el Juez. Además teniendo en cuenta su finalidad y motivación, podría dar lugar, en aquellos casos en que el Juez considere que la Administración demandada no ha tenido conocimiento de la acción contra ella ejercitada por otros medios, a la suspensión del procedimiento por un plazo de diez días, para que la parte demandante efectúe dicha reclamación, sin que estimemos que sea necesario esperar a que la Administración resuelva (de forma expresa o por silencio administrativo), dado que tiene otros medios a su alcance para estudiar tanto la posible transacción, como un eventual allanamiento, o por contra la oposición a la pretensión. Estos medios suponen además que los derechos de defensa de la Administración están suficientemente garantizados, al poder pedir la suspensión del proceso por un plazo que no podrá ser superior a un mes ni inferior a quince días, para efectuar consulta ante la Dirección del Servicio Jurídico del Estado. Igualmente en cualquier caso goza de la posibilidad, en condiciones de igualdad con las demás partes, de allanarse a la petición contenida en la acción en cualquier momento del proceso, o bien transigir sobre el mismo.

Notas

1. Respecto a la jurisdicción y la competencia, la Exposición de Motivos establece que será la declinatoria el instrumento único para el control, a instancia de parte de esos presupuestos procesales, que habrá de utilizarse dentro de los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda, o en los cinco primeros días posteriores a la citación para vista. La modificación persigue, por una parte, poner a fin a las lagunas legales que afectaban a la determinación de los límites externos de la jurisdicción española y por otra, terminar con la desordenada regulación que mezclaba la declinatoria, la inhibitoria y las excepciones, que se confundían. En no pocos casos determinaban que se dictara sentencia absolutoria en la instancia como consecuencia de la estimación de falta de jurisdicción o de competencia, aún a pesar del desarrollo de un largo procedimiento. De este modo, con las modificaciones señaladas se pretende hacer realidad la exigencia constitucional de tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 24 CE, esto es, que se resuelvan lo más pronto posible las virtuales cuestiones sobre presupuestos y obstáculos u óbices procesales, para que de esta forma se eviten las sentencias que no entren a resolver el fondo del asunto. En la Exposición de Motivos se hace referencia expresa a uno de los presupuestos o cuestiones procesales que pueden plantearse en el proceso: la sumisión del asunto a arbitraje, exponiéndose que la modificación del artículo 11 de la Ley de Arbitraje viene exigida por el diferente tratamiento procesal que la LEC da a la jurisdicción. De esta manera se busca una efectividad real de la institución arbitral, posibilitando que la sumisión por las partes a arbitraje se haga valer dentro del proceso como cuestión procesal, y se resuelva in limine litis, la abstención por parte del Órgano Jurisdiccional del conocimiento del asunto.

2. Dicho artículo establece que se examinarán y resolverán en especial sobre las siguientes:

1º) Falta de capacidad de los litigantes o de representación. En concreto, los defectos de capacidad y representación se regulan en el artículo 418, en el cual se establecen también los efectos de su falta de subsanación, la diferenciación de los defectos subsanables y los insubsanables, y si afectan al actor o al demandado.

2º) Cosa Juzgada o litispendencia, regulándose en el artículo 421, su estimación o inexistencia, y las consecuencias respectivas de sobreseimiento o continuación de la audiencia.

3º) Falta del debido litisconsorcio, siendo en el artículo 420 LEC donde se regula la materia. Su existencia e inexistencia y en su caso subsanación.

4º) Inadecuación del procedimiento por razón de la cuantía, se regula en el artículo 422 LEC, respecto a la aplicación de las reglas legales de determinación de la cuantía y al valor de la cosa litigiosa, y en el artículo 423, si se aplican los criterios de determinación del tipo de proceso declarativo, en función de la materia.

5º) Defecto legal en el modo de proponer la demanda o, en su caso, la reconvención, por falta de claridad o precisión en la determinación de las partes o de la petición que se deduzca, lo cual se desarrolla en el artículo 424.

3. Artículo 416 “ … el tribunal resolverá, del modo previsto en los artículos siguientes, sobre cualesquiera circunstancias que puedan impedir la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo, y en especial, sobre las siguientes …”.

4. Se establece en el artículo 425 “ … que la resolución de las cuestiones procesales alegadas o apreciadas de oficio, que no se hallen descritas en el artículo 416, se acomodarán a las reglas establecidas en los preceptos anteriores para las análogas …”.

5. La jurisprudencia del Tribunal Supremo (aunque anterior a la LEC 2000), es plenamente aplicable a esta cuestión procesal del artículo 416.1º De este modo, podemos destacar, entre otras, las SSTS de 19 de marzo de 1992, 26 de junio de 1995, 2 de diciembre de 1997 y 20 de octubre de 1998, con referencia a la falta de personalidad en el actor; las SSTS de 11 de noviembre de 1992, 6 de noviembre de 1995, 9 de octubre de 1996, 16 de septiembre de 1997 y 2 de junio de 1998, atinentes a la falta de personalidad en el procurador del actor; y las SSTS. de 12 de marzo de 1993 y 17 de noviembre de 1995 con respecto a la fata de personalidad en el demandado.

6. En este sentido, entre otras, en las SSTS de 4 de junio de 1990, 14 de octubre de 1993, 8 de noviembre de 1995, 7 de febrero de 1997 y 9 de julio de 1997, sentencias todas ellas en las que se expone la doctrina reiterada del TS en el tratamiento y aplicación de la acumulación de acciones.

7. Respecto a esta doctrina, se pueden consultar las SSTS de 8 de julio de 1994, 27 de octubre de 1995, 23 de marzo de 1996, 31 de julio de 1998, 2 de noviembre de 1999, 9 de marzo de 2000 y 13 de octubre de 2000.

8. En este sentido se pronuncian numerosas sentencias dictadas por el Tribunal Supremo, entre las que podemos destacar las SSTS de 2 de noviembre de 1994, 29 de julio de 1996, 11 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1998.

9. Véanse, entre otras, SSTS de 3 de noviembre de 1993, 16 de diciembre de 1996 y 20 de mayo de 1998.

10. Podemos destacar, entre otras, las SSTS de 20 de marzo de 1975, 2 de octubre de 1985, 27 de febrero de 1987, 26 de mayo de 1988, 20 de junio de 1989, 1 de junio de 1990, 29 de octubre de 1992, 15 de marzo de 1993, 12 de mayo de 1994, 26 de diciembre de 1995, 15 de marzo de 1996, 19 de junio 1997 y 30 de abril de 1998.

11. Montón García, María Lidón: “Los privilegios de las Administraciones públicas en el proceso civil tras la Ley de Enjuiciamiento civil de 2.000”, en La Ley, no 5.217, 2001, página 1.

12. Montero Aroca, Juan, y otros: El nuevo proceso civil, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, Titulo II: Actividades Previas no Jurisdiccionales. Pág. 212.

13. Cortés Domínguez, Valentín, y otros: Exposición de la Nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, La Audiencia Previa en el Juicio Declarativo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001. Pág. 220.

14. Damián Moreno, Juan y otros: AA.UU Comentarios a la Nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, Tomo II, Lex Nova, Valladolid 2001. Pág 2121.

15. Banacloche Palo, Julio y otros: Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil, Libro II, Título II Del Juicio Ordinario, Civitas 2001. Pág 717

16. Fernández Ballesteros, Miguel Ángel y otros: Derecho procesal práctico. Formularios y Jurisprudencia, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1998, Volumen II. Pág 83.