Normativa sancionadora por los vertidos al dominio público hidráulico y marítimo-terrestre, en la comunidad de Andalucía

1. Introducción

1.1. Dentro de la faceta administrativa sancionadora de medio ambiente, destaca por su importancia la que recae en materia de vertidos sin autorización, o con ella, cuando incumplan el condicionado anexo a su otorgamiento. Con este trabajo se pretende facilitar al abogado no especializado (sin género gramatical marcado), una recopilación de la principal normativa sancionadora vigente en la Comunidad Autónoma de Andalucía – en lo sucesivo, CAA -, en materia de vertidos al Dominio Público Hidráulico – en adelante, DPH -, y al Dominio Público Marítimo-Terrestre – en el futuro, DPMT.

Se hace constar que debido a su ingente producción, no han sido contempladas ordenanzas y otra normativa emanada de la Administración Local sobre esa materia y vertidos de aguas residuales.

1.2. Así pues, en primer lugar, por razón del origen de las fuentes normativas aquél ha sido estructurado en tres grandes bloques referidos a:

a) Legislación Administrativa del Estado en materia sancionadora de vertidos de aplicación al DPH andaluz.

b) Legislación Administrativa de la CAA, en materia sancionadora de vertidos al DPH de su competencia.

c) Legislación Administrativa del Estado en materia sancionadora de vertidos al DPMT andaluz en el ejercicio de las competencias en esta materia atribuidas a la CAA.

Además, habrá de ser considerada la normativa que ésta, en su caso, promulgue sobre dichos vertidos.

1.3. Seguidamente, se ofrece un apartado de conceptos básicos que delimitan el ámbito objetivo donde se sitúan los bienes jurídicos a proteger de eventuales ilícitos administrativos, previstos en la normativa sancionadora de aplicación.

1.4. Así mismo, se manifiesta que conscientemente se ha sacrificado el rigor académico en favor de una mayor inmediatez y claridad en la exposición.

1.5. Por último, esta ponencia concluye con una Tabla comparativa de graduación de infracciones y sanciones, vigentes en la CAA, en materia de vertidos al DPH y al DPMT andaluces.

1.6. Por una cuestión de aplicación práctica y por su remisión a otra normativa como más adelante se explicará, de esta Tabla se han excluido las correspondientes a la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental – citada como: LRM.

2. Legislación administrativa del estado en materia sancionadora de vertidos al DPH

En materia sancionadora de vertidos al DPH, esta legislación principal se concreta en:

a) Texto Refundido de la Ley de Aguas – de acrónimo: TRLA – , aprobado por R. D. Lgtvo.1/2001, de 20 de julio.

b) Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por R. D. 849/1986, de 11 de abril – con siglas, RDPH.

c) Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. LRM.

d) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común – LRJPAC.

e) Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por R. D. 1398/1993, de 4 de agosto – en abreviatura, RPS.

2.1. Algunas consideraciones sobre esta legislación

2.1.1. Después de las vicisitudes de público conocimiento habidas acerca de las competencias sobre la cuenca del Guadalquivir, y dirimido el contencioso interadministrativo a favor de la titularidad estatal de su gestión debido al carácter intercomunitaria de aquélla, se recuerda que la presente legislación es de aplicación directa a los vertidos que se realicen en ella, y salvo cambio normativo, resulta irrelevante en materia sancionadora quien realice su gestión.

2.1.2. En los procedimientos sancionadores en materias de vertidos que se sigan en las demás cuencas andaluzas, esta normativa será de aplicación subsidiaria a la Ley de Aguas de Andalucía – LAA -, de conformidad con su artículo 103, que respecto al régimen general de disciplina en materia de agua (Título IX), establece en su primer párrafo:

Las previsiones contenidas en este Título desarrollan y complementan el régimen sancionador establecido en el Título VII del TRLA.

2.1.3. De otro lado, la LRM se extiende también a los vertidos, según se establece en:

Artículo 3. Ámbito de aplicación.

1. Esta ley se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales enumeradas en el anexo III, aunque no exista dolo, culpa o negligencia.

Se presumirá, salvo prueba en contrario, que una actividad económica o profesional de las enumeradas en el anexo III ha causado el daño o la amenaza inminente de que dicho daño se produzca cuando, atendiendo a su naturaleza intrínseca o a la forma en que se ha desarrollado, sea apropiada para causarlo.

2. Esta ley también se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales distintas de las enumeradas en el anexo III, en los siguientes términos:

a) Cuando medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención, de evitación y de reparación.

b) Cuando no medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención y de evitación.

Anexo III. Actividades a que hace referencia el artículo 3.1

3. Todos los vertidos en aguas interiores superficiales sujetas a autorización previa de conformidad con el R.D. 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el RDPH y la legislación autonómica aplicable.

4. Todos los vertidos en las aguas subterráneas sujetas a autorización previa de conformidad con el R.D. 849/1986, de 11 de abril, y la legislación autonómica aplicable.

5. Todos los vertidos en aguas interiores y mar territorial sujetos a autorización previa de conformidad con lo dispuesto en la ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la legislación autonómica aplicable.

6. El vertido o la inyección de contaminantes en aguas superficiales o subterráneas sujetas a permiso, autorización o registro de conformidad con el R. D. Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el TRLA.

Ahora bien, en cuanto a aplicación de esta LRM, se estará a lo dispuesto en su:

Artículo 49: Normativa aplicable.

En lo no previsto en esta Ley, los procedimientos que se instruyan en su aplicación se regirán por la LRJPAC, y por la legislación aplicable a cada Administración Pública competente.

Con lo cual se efectúa un reenvío expreso a las demás normas citadas. Si bien, por sus especificaciones parece estar reservada su aplicación a vertidos catastróficos o excepcionales, que superen el ámbito del DPH.

2.1.4. Respecto a la aplicación de la LRJPAC en materia sancionadora, su Título IX (De la potestad sancionadora) hace remisión expresa a los procedimientos previstos con rango de Ley, siendo aquélla igualmente de aplicación subsidiaria. Esto, sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 116. Acciones constitutivas de infracción, del TRLA, que en su aptdo. 1 indica que:

1. El incumplimiento de lo establecido en esta Ley será sancionado con arreglo a lo dispuesto en este Título (TÍTULO VII. De las infracciones y sanciones y de la competencia de los Tribunales) y en el Título IX de la LRJPAC.

2.1.5. Se cita también el RPS, cuya cualidad de norma adjetiva establece el cauce procedimental administrativo sancionador en esta materia, completándose así este bloque legislativo.

3. Legislación administrativa de la caa en materia sancionadora de vertidos al DPH de su competencia

En este sentido, se rige por:

a) Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía – LAA.

b) Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental – LGICA.

3.1. Algunas consideraciones sobre esta legislación

3.1.1. Reconocida la competencia estatal sobre la cuenca del Guadalquivir, nos hallamos ante una dualidad legislativa de aplicación:

a) De una parte, la legislación estatal reseñada de aplicación a la cuenca del Guadalquivir, por su carácter de intercomunitaria, con independencia de su régimen de gestión.

b) Por otro lado, la legislación propia citada en este apartado, respecto de las aguas de las demás cuencas exclusivamente andaluzas, sin perjuicio de la aplicación subsidiaria en éstas de la legislación estatal, como se ha expresado anteriormente (aptdo. 2.1.1).

3.1.2. En lo que atañe a esta materia, retomando el anterior artículo 103 LAA, su segundo párrafo continúa:

Sin perjuicio de lo anterior, serán de aplicación en materia de agua las disposiciones contenidas en el Título VIII de la LGICA contenidas en el Capítulo I, sobre disposiciones generales; Capítulo II, relativas a vigilancia e inspección y control ambiental; Sección 4ª del Capítulo III, sobre infracciones y sanciones en materia de calidad del medio hídrico;… Sección 9ª, relativa a disposiciones comunes a las infracciones y sanciones, salvo lo dispuesto en los artículos 155 (Sanciones por infracciones muy graves), 156 (Sanciones por infracciones graves), 158 (Competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora) y 159 (Órganos competentes); Capítulo IV, sobre responsabilidad por infracciones y normas comunes al procedimiento sancionador, y el Capítulo V, en materia de restauración del daño al medio ambiente.

Por tanto, en materia sancionadora de vertidos en cuencas exclusivamente andaluzas, se deduce que la LAA, al no contemplar aquéllos, remite expresamente a la LGICA.

4. Legislación administrativa del estado en materia sancionadora de vertidos al DPMT, en el ejercicio de las competencias en esta materia atribuidas a la caa

En este apartado, sin perjuicio de la normativa autonómica sancionadora que en su caso pueda regular estos vertidos, son de aplicación:

a) Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas – LC.

b) Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la LC, aprobado por R.D. 1471/1989, de 1 de diciembre; – RLC.

5. Conceptos

Antes de abordar el contenido de la normativa sobre vertidos, es necesario concretar los conceptos citados de DPH, y DPMT.

5.1. El concepto de DPH

A los efectos que ahora interesan, la definición de este concepto es recogida en el artículo 2 de igual denominación, del TRLA:

Constituyen el dominio público hidráulico (DPH) del Estado, con las salvedades expresamente establecidas en esta Ley:

a) Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación.

b) Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.

c) Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.

d) Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.

e) Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.

5.2. El concepto de DPMT

En segundo lugar, para este concepto se ha de acudir a la citada LC, que perfila los bienes del DPMT en su Tít. I, Capít. I, arts. 3 y ss.:

5.2.1. Artículo 3 LC

Son bienes de dominio público marítimo-terrestre (DPMT) estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución:

1. La ribera del mar y de las rías, que incluye:

a) La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.

Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.

b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales.

2. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica.

3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica.

5.2.2. Artículo 4 LC

Pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal:

1. Las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas.

2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera.

3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.

4. Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación.

5. Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre,

salvo lo previsto en el artículo 18 (desafectación de terrenos).

6. Los islotes en aguas interiores y mar territorial.

7. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión.

8. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre.

9. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.

10. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el artículo 18 .

11. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica. (Aquí habrá de tenerse en cuenta además la regulación autonómica de los demás puertos de Andalucía).

5.2.3. Artículo 5 LC

Son también de dominio público estatal las islas que estén formadas o se formen por causas naturales, en el mar territorial o en aguas interiores o en los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de propiedad privada de particulares o entidades públicas o procedan de la desmembración de ésta, en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter, conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 4. 3

5.2.4. Artículo 6 LC

1. Los propietarios de los terrenos amenazados por la invasión del mar o de las arenas de las playas, por causas naturales o artificiales, podrán construir obras de defensa, previa autorización o concesión, siempre que no ocupen playa ni produzcan fenómenos perjudiciales en ésta o en la zona marítimo-terrestre, ni menoscaben las limitaciones y servidumbres legales correspondientes.

2. En otro caso, los terrenos invadidos pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre, según resulte del correspondiente deslinde.

5.3. El concepto de vertido

El artículo 245 RDPH, ofrece la siguiente consideración de vertidos:

1. A los efectos de la Ley de Aguas, se consideran vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizada.

Son vertidos directos la emisión directa de contaminantes a las aguas continentales o a cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, así como la descarga de contaminantes en el agua subterránea mediante inyección sin percolación a través del suelo o del subsuelo.

(La percolación, grosso modo, consiste en el paso lento de líquidos (aquí, contaminantes) a través de las capas del suelo; a su vez, su curso acarrea los productos resultantes de la disolución de otros materiales en aquéllos contribuyendo a agravar la contaminación).

Son vertidos indirectos tanto los realizados en aguas superficiales a través de azarbes, redes de colectores de recogida de aguas residuales o de aguas pluviales o por cualquier otro medio de desagüe, o a cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, así como los realizados en aguas subterráneas mediante filtración a través del suelo o del subsuelo.

6. Epílogo

6.1. Conviene recordar que los tipos infractores no se reducen solamente a la realización material de un vertido respecto al DPH superficial, sino que se extienden a los posibles riesgos a las masas de aguas, ya sean superficiales o subterráneas, y sus zonas de influencia. Estas últimas significan en la práctica que un vertido realizado en un determinado punto, no debe sorprender que pueda afectar a masas de agua delimitadas y situadas a bastante distancia de éste.

En concreto, el artículo 116. f) TRLA hace referencia a:

Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

En este último supuesto se recoge además como un tipo genérico de infracción independiente, no contar con la debida autorización para realizar el vertido.

6.2. Esta expresión pudiera inducir a error por cuanto cualquiera podría creer que tiene derecho a contaminar, derecho que de ningún modo reside en la esfera jurídica de los particulares. Sobre esta cuestión conviene considerar:

6.2.1. La realidad de aquel concepto alude al acto administrativo por el cual se confiere a su titular la facultad de llevar a cabo un determinado vertido, y no otros, con sujeción a un condicionado de cláusulas de obligado cumplimiento, durante el período de vigencia de la autorización concedida, en orden a preservar la flora, la fauna, la salud humana, los recursos medioambientales, y conjurar los riesgos potenciales que los amenacen.

6.2.2. Así pues, al amparo de una autorización de vertido, no es posible cualquier clase de contaminación por un vertido distinto, ni siquiera una eventual superación mínima de los límites de emisión contaminante recogidos en la autorización otorgada; este último constituiría un tipo infractor diferente de la mera carencia de autorización y, en principio, podría tener menores consecuencias sancionables, pero siempre de conformidad con la normativa de aplicación, atendida la naturaleza de éstas, otras circunstancias concomitantes y la valoración de daños causados.

En concreto, en el artículo 116.3 TRLA, se distingue entre el incumplimiento del condicionado de la autorización (letra c), y la inexistencia de ésta (letra f), como tipo infractor con identidad propia.

Por su parte, el RDPH matiza como infracción leve dicho incumplimiento (art. 315.b), si no se dan motivos de caducidad o de revocación, pasando a ser menos grave (art. 316.b) si se dieran éstos.

Sin embargo, el RDPH tipifica directamente como infracción menos grave tal incumplimiento cuando concurren esos motivos citados (art. 316.b), así como la ausencia de autorización para realizar esos vertidos, siempre que la valoración de daños en este supuesto no sobrepase 15.000 € (art. 316.g).

Si además de esas circunstancias se excede esta cifra, la infracción pasa a ser grave; o muy grave, si esa cuantía de daños se valora en más de 150.000 € (art. 317).

6.3. De la Tabla comparativa que figura al final se deduce que:

6.3.1. El TRLA y la LGICA mantienen iguales tramos económicos de cuantías sancionadoras, si bien el del epígrafe de infracciones graves de ésta, absorbe al de las calificadas como menos graves de aquélla.

6.3.2. El RDPH adopta una doble vía sancionadora:

a) Atendiendo a la valoración de daños causados.

b) Teniendo en cuenta la graduación económica sancionadora del TRLA.

6.3.3. De otro lado, la LAA sigue el esquema de la doble punición del RDPH (según punto anterior):

a) En cuanto a valoración de daños, casi coinciden las cuantías reflejadas como valoración de daños en ambos casos, para las infracciones graves y muy graves.

b) Así mismo, se observa que aquella no contempla la calificación de infracciones menos graves del RDPH; así como que las cuantías de las infracciones menos graves y graves de éste son subsumidas como graves en aquélla. En ambas normas se mantienen las mismas cifras de sanción para infracciones muy graves.

Abreviaturas Utilizadas

CAA: Comunidad Autónoma de Andalucía

DPH: Dominio Público Hidráulico

DPMT: Dominio Público Marítimo-Terrestre

TRLA:Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por R.D.L. 1/2001, de 20 de julio

LAA: Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía

LC: Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

LGICA: Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental

LRM: Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental

RDPH: Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril

RLC: Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas, aprobado por R.D.1471/1989, de 1 de diciembre

RPS: Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por R. D. 1398/1993, de 4 de agosto