Las concesiones autonómicas de puertos tras la reforma de la ley de costas

La recientemente aprobada ley de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988 de Costas, tan debatida en sus aspectos medioambientales, introduce un escenario sumamente preocupante para el sistema portuario autonómico, y en particular para las empresas concesionarias.

Enfatiza la exposición de motivos dos objetivos básicos, mejora de la seguridad jurídica y fomento de condiciones de desarrollo económico, pero juzguen tras la lectura de las consideraciones que seguidamente detallo si no es pura inseguridad y amenaza de cierre por inviabilidad económica la situación que resulta de la reforma.

Sin duda, el aspecto mediático de la reforma se refiere al tema de plazo, la problemática de las viviendas, y el informe Auken, que en realidad versa sobre la corrupción urbanística y la degradación del litoral, pero que ha servido como coartada.

Por cierto, que a Margrete Auken, eurodiputada, autora del informe, no parece gustarle nada, y ha advertido que podría acarrear la apertura de un procedimiento de infracción contra España en la Unión Europea por incumplimiento de hasta cuatro directivas.

Al amparo del debate abierto sobre las viviendas se planteó un nuevo régimen global de plazos, y el anteproyecto que el 13 de julio de 2012 se presentaba ante el Consejo de Ministros por el titular de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, establecía para las concesiones de puertos deportivos, ampliando el anterior de 30 años del artículo 49, hasta 75, con opción a prórroga por otros 75 años, por lo que considerando el plazo efectivo que hubiera antecedido hasta la entrada en vigor en 1988 de la ley, se pretendía una duración en algunos casos de casi 200 años, sin ninguna correspondencia con amortización de inversiones, y con un efecto de cierre efectivo del mercado a la llegada de nuevos operadores.

Semejante dislate se corrigió, y el texto finalmente aprobado limita tal intención inicial, con una solución ante las tensiones provocadas en la que parece que la ambigüedad y en definitiva la inseguridad jurídica formaría parte del acuerdo alcanzado entre las posiciones discrepantes.

Una observación preliminar y aplicable a cualquier supuesto consiste en señalar que la posibilidad de prórroga establecida en la normativa estatal necesariamente ha de interpretarse como marco habilitante para exceder el limite de plazo que establece el artículo 49, y en absoluto como asignación de facultades al Estado para acordar la prórroga de concesiones en puertos autonómicos, dadas las competencias legislativas y de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas.

El nuevo régimen de plazos establece un escenario de indefinición que lesiona el ejercicio efectivo de competencias por las Comunidades Autónomas.

Así resulta al apartarse del criterio del anterior artículo 49 que fijaba en 30 años dicho plazo máximo, y determinar el mismo por remisión a la ley estatal.

Se cuestiona con ello la seguridad jurídica de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias sobre regulación del régimen de sus concesiones, dado el efecto que tendría la modificación de la ley del Estado.

¿Se puede planificar y ejercer adecuadamente la competencia portuaria sin el conocimiento cierto de los limites temporales de las concesiones?

¿Que efectos producirían futuras modificaciones de la norma estatal?

De otro lado, el nuevo artículo 49 de la ley de costas y la disposición transitoria quinta establece el plazo máximo y la posible prórroga con referencia al régimen de las concesiones sobre dominio público en puertos estatales.

¿Se está refiriendo exclusivamente a las concesiones demaniales con plazo máximo de 35 años, o prevé las de obra pública, que habilitan la ocupación del dominio público, y cuyo plazo antes indicamos es de 40 años, con posible prórroga de 20?

Importante es referir que los informes del Estado en la tramitación del anteproyecto de la que finalmente resultó Ley 21/2007, de Régimen Jurídico y Económico de los Puertos de Andalucía indicaban que el límite de plazo del artículo 49 de la ley de costas aplicaba también a las concesiones de obra pública, y reducía en consecuencia drásticamente el plazo de la concesión autonómica de obra pública respecto a la estatal.

En relación con los títulos otorgados vigentes y la posibilidad de prórrogas que abre la nueva Ley, cabe distinguir dos supuestos, los relativos a concesiones otorgadas al amparo de la Ley 22/1988 y las concesiones otorgadas con anterioridad.

En el primer supuesto cabría la posibilidad de que la Comunidad Autónoma acordara prórrogas por un máximo de 17 años y medio.

En el caso de las concesiones anteriores a la Ley de Costas, cabe entender que la modificación del artículo 49 de la Ley de Costas supone la modificación de facto de la disposición transitoria decimocuarta del Reglamento de las Ley de Costas, que fijaba para estos títulos un plazo máximo de 30 años a contar desde su entrada en vigor, finalizando en el año 2018. Aplicando el criterio de esta disposición la nueva regulación, estas concesiones finalizarían el año 2023, siendo posible además su prórroga bajo los supuestos excepcionales previstos en la normativa portuaria estatal.

No ha sido atendida la razonable demanda autonómica de extremar la precisión del texto normativo, incorporando a la ley un aspecto esencial establecido vía Decreto, la referida DT 14 del Reglamento de la Ley Costas, sobre el plazo máximo de los títulos, a computar desde la entrada en vigor de la Ley, en 1988. Seguirá por ello cuestionándose la falta de rango de un Decreto para limitar derechos patrimoniales, como son los intereses económicos vinculados al plazo. No se entiende la desatención a la petición autonómica de establecer con precisión en una disposición transitoria la duración de las concesiones anteriores a la ley de costas.

La Administración de costas sabe que se han vendido derechos por plazos mucho más allá del 2018, año en que la normativa anterior establecía la extinción de las concesiones, y ha colaborado con su silencio a ese fraude masivo.

Debe saber que ante la falta de precisión de la reforma, los concesionarios seguirán aduciendo extravagantes informes que cuestionan la aplicación de la ley de costas a sus títulos, y que con ello se seguirán vendiéndo derechos de uso más allá del 2023.

Invocando la transparencia y seguridad jurídica referida en la exposición de motivos debe exigirse un punto de inflexión en la actitud de la Dirección General de Costas, con una comunicación amplia y clara sobre la normativa de costas en materia de plazos máximos de las concesiones portuarias autonómicas, y especial celo en la tutela de ese régimen, con seguimiento de la labor en ese aspecto de notarios y registradores.

Un segundo aspecto de interés se refiere al canon demanial, tasa exigida por el Estado a las referidas concesiones portuarias autonómicas.

Preexistente en la normativa portuaria y de costas del Estado, se introducen elementos de cuantificación al alza, dando rango de ley a elementos de cuantificación del tributo hasta ahora regulados en normas de menor rango, y que hacían por tanto cuestionable su legalidad.

A destacar que los concesionarios de puertos deportivos del Estado y los de puertos deportivos autonómicos, incluidos en los Reales Decretos de transferencias, no están obligados al pago de tal canon, por lo que los operadores portuarios autonómicos con títulos posteriores a la ley de costas tienen unas condiciones mas gravosas por causas difíciles de entender.

En términos de constitucionalidad, la legalidad del concepto no es susceptible de ser revisada, por haberse validado en el recurso planteado en su día sobre la ley de costas, aunque si cabría una doble vía impugnatoria:

De constitucionalidad, impugnando no el concepto sino el carácter confiscatorio de sus criterios de cuantificación en cuanto agota en exceso, en conjunción con las tasas autonómicas, la capacidad del sujeto pasivo.

Al establecer un régimen lesivo para la concesión autonómica respecto a la estatal, cabría plantear la compatibilidad con las normas Comunitarias en materia de competencia.

La Dirección General de Costas, consciente de la irracionalidad de los importes resultantes de la aplicación estricta del artículo 84 ha venido históricamente optando por no exigir el canon, exigirlo en sus informes de adscripción pero no librar liquidaciones, o bien por cuantificarlo con interpretaciones dudosas y erráticas.

Ello ha provocado una inseguridad jurídica insostenible para la administración autonómica y sobre todo para los concesionarios

Y si difícil de entender resulta lo antedicho, la situación deviene del todo imposible con la asignación a las Comunidades Autónomas de la condición de sustitutos en el Impuesto de Bienes Inmuebles.

En su aspecto formal debiera cuestionarse la procedencia de establecer en la Ley de Costas determinaciones sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles, cuya regulación se contiene en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004).

En su aspecto sustantivo difícil resulta entender la doble lectura que el Estado realiza invocando por un lado la titularidad dominical de las instalaciones portuarias para exigir el canon demanial y a la vez exigir de las Comunidades Autónomas el pago del Impuesto de Bienes Inmuebles, conceptualmente unido a la propia condición de propietario.

Por ello, la titularidad del Estado unida a la exigibilidad del canon demanial puede cuestionar la legitimidad de la obligación derivada hacia las Comunidades Autónomas, y el carácter lesivo para su autonomía financiera, por lo que cabría plantear una posible colisión con los artículos 156 CE.

Finalmente, referirnos al nuevo régimen de las marinas, resultante de la perdida del carácter demanial de los terrenos artificialmente inundados, establecida en el nuevo artículo 3 1 a.

En tanto que remite a reglamento la definición de criterios técnicos que precisen el concepto de zona marítimo terrestre, se desnaturaliza el principio del artículo 132 2 de la Constitución que asigna a ésta la condición de bien de dominio público.

Queda sin efecto la garantía constitucional, y se otorga al gobierno la facultad de limitar hasta donde estime oportuno el concepto de zona marítimo terrestre.

No habiéndose modificado el artículo 4 11 de la ley de costas que establece la pertenencia de los puertos al dominio público marítimo-terrestre, se produce una situación extremadamente confusa, en tanto que debiera entenderse que el nuevo régimen de las marinas interiores no se aplica cuando estas se situaran en el interior de un puerto.

Existe una gran indefinición en tema de estacionamientos náuticos, colectivos y privados.

Se excluyen del dominio público con carácter general los terrenos colindantes con el canal navegable e inundados artificialmente, y se establece como supuesto específico la propiedad de viviendas contiguas a los canales navegables, a las que se reconoce un derecho de uso de los amarres.

Dado que se reconoce un derecho de mero uso, y que se excluye asignarle la condición de dominio público; ¿ a quien corresponde la propiedad?

Asimismo, si la exclusión se refiere a terrenos, pero tras su inundación estos pierde tal condición y se configuran como lámina de agua, en sentido estricto se estaría fuera del ámbito de la exclusión.

Finalmente, los estacionamientos colectivos podrían resultar auténticos puertos de titularidad privada, vinculados a la mera contraprestación por el servicio de navegación a través del canal de acceso, éste si de carácter demanial.

Concluyendo, el texto presenta aspectos difícilmente aceptables y en muchos casos afectos a una evidente inconstitucionalidad, razón que unida a la falta de consenso habido sobre una ley aprobada en solitario por el grupo parlamentario del gobierno, hace mas que previsible una revisión a corto plazo de la reforma, evidenciando el fracaso de esta por adolecer de los dos grandes pilares que pregona, la seguridad jurídica y fomentar condiciones para el desarrollo económico.