La contratación irregular del personal laboral en las administraciones públicas: efectos y consecuencias

Desde el siglo XIX el empleo público español ha atravesado numerosas fases, distinguiéndose dos sistemas: el sistema de carrera y el sistema de empleo. Por un lado, el sistema de carrera hace referencia a un sistema centralizado y jerarquizado, donde el ingreso a la Administración se realiza a través de convocatorias públicas y sistemas de selección de objetivos. Por otro lado, el sistema de empleo es más similar al de las empresas privadas en el que no existe el principio de inamovilidad. A lo largo de la historia, nuestro país ha optado con matices por el primero de los sistemas, garantizando el principio de inamovilidad así como el concurso como medio principal para el acceso al empleo público a través de su regulación en la Ley de Bases de 22 de Julio de 1918.

El artículo 8.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP) clasifica a los empleados públicos en “funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal, y personal eventual”.

Centrándonos en el personal laboral, el artículo 11 del mismo Texto lo define como “el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de sus modalidades de contratación de personal laboral previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones públicas”. Llama la atención la distinción que la Ley hace del personal fijo y del indefinido, dado que el personal fijo es precisamente aquel que desempeña funciones con carácter indefinido, por lo que surge la duda de quién es realmente el trabajador indefinido. El personal fijo es aquel que adquiere su puesto de trabajo mediante un proceso de selección objetivo; en cambio, la STS de la Sala 4ª de 22 de Julio de 2013, Rec. 1380/2012 ha aclarado que la referencia que hace el artículo 8.2 c) del EBEP al indefinido trata simplemente de clasificar a los profesores de religión mediante una enmienda que se incorporó al texto del Estatuto en sede del Senado.

De este modo, los organismos públicos pueden utilizar los distintos sistemas de contratación temporal previstos en la legislación laboral para cubrir funciones de carácter no permanente, siguiendo el régimen general de la contratación temporal que se prevé en el artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores (en adelante ET). La polémica surge en torno a las consecuencias que deberían establecerse en el supuesto de la contratación temporal irregular por parte de las Administraciones Públicas, surgiendo ad hoc la figura jurisprudencial del trabajador indefinido no fijo.

De acuerdo con el artículo 15.3 del ET, cuando el vínculo del contrato no esté sujeto a una causa de temporalidad se produce la conversión del contrato temporal en indefinido. No obstante, si ese hecho se produjera en la administración pública estaríamos vulnerando otra la norma de carácter imperativo: la que establece que el acceso al empleo público se realizará a través de los criterios de mérito, capacidad y publicidad.

¿Qué ocurre entonces con el trabajador al servicio de la Administración Pública que ha ido concatenando contratos temporales sin existir causa que justifique su temporalidad?

Con la STS 4ª de 18 de Marzo de 1991, Rec. 1072/1990 se optó por aplicar la legislación laboral, de forma que la concatenación de contratos temporales en un periodo 24 meses dentro de un periodo de 30 determinaba la fijeza de la relación laboral, si bien sin alterar la naturaleza jurídica de la misma, es decir, sin transformar la relación en administrativa y sin producir la integración del trabajador en el marco funcionarial.

No obstante, este pronunciamiento puede resultar contradictorio con los principios que rigen el empleo público, pues el trabajador adquiere la condición de fijo sin superar el proceso selectivo exigido en este tipo de contratación. Ante ello, la STS 4ª de 7 de Octubre de 1996, Rec. 3307/1995, consolidándose en las sentencias del Pleno de la Sala IV de 20 y 21 de Enero de 1998, Rec. 317/1997 y 315/1997, resuelve la contradicción suscitada declarando que las irregularidades en la contratación temporal no transforma la relación laboral con la Administración en una relación fija de plantilla. La relación pasará a ser “indefinida no fija”.

En un breve análisis del contrato “indefinido no fijo” hemos de destacar el carácter indefinido del mismo, dado que éste no está sujeto a término, y el hecho de que no supone la consolidación del trabajador como fijo, pues no sería compatible con las normativa sobre selección de personal fijo. En este sentido, el trabajador seguirá desempeñando el puesto que tiene atribuido, aunque éste deberá proveerse por los procedimientos reglamentarios, y cuando ésta tenga lugar se producirá el cese.

Respecto a la extinción de este tipo de contratos, nos encontramos principalmente dos causas. Una es la provisión de la plaza mediante los procedimientos legalmente establecidos, como hemos mencionado anteriormente; y otra es la amortización de la misma por parte de la Administración.

Por último, y en cuanto a la extinción del contrato por amortización del puesto de trabajo, la doctrina jurisprudencial (STS 4ª de 22 de Julio de 2013, Rec. 1380/2012 y STS 4ª de 25 de Noviembre de 2013) equiparó inicialmente estas causas de extinción a las del contrato de interinidad por vacante, omitiendo el procedimiento de extinción regulado en los artículo 51 y 52 del ET (despido colectivo y despido objetivo), es decir, con la indemnización correspondiente a un contrato temporal (12 días desde el 1 de Enero de 2015). En cambio, recientemente la STS 4ª de 24 de Junio de 2014, Rec. 217/2013 ha rectificado esta interpretación, exigiendo acudir para su extinción a los procedimientos previstos en los artículos 51 y 52 del ET, reconociéndose de este forma la indemnización de 20 días por año trabajado.