Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre competencias en protección civil

En el Título II, capítulo II, relativo a las competencias que asume la Junta de Andalucía en virtud de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (B.O.E nº 68 de 20 de marzo de 2007), en su art. 66.1, dice: “Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de protección civil que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil…”

Sin embargo, hay un tipo de emergencias, especialmente las de origen bélico o nuclear, en que siempre corresponderá al Estado la dirección y coordinación de las actuaciones. Se trata de emergencias en las que, estando presente el interés nacional, la gestión y dirección de la emergencia pertenece al Estado.

Así, en el art.1.2 de la Norma Básica de Protección Civil, aprobada en Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, en consonancia con el art.15 de la Ley 2/1985, sobre protección civil, que consagra que el Gobierno de la Nación es el órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil, determina que son emergencias en la que está presente el interés nacional, las siguientes:

a) las que requieran, para la protección de personas y bienes, la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, esto es, en los casos de alarma, excepción y sitio.

b) Aquéllas en las que sea necesario prever la coordinación de Administraciones diversas porque afectan a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos de nivel supraautonómico

c) las que por sus dimensiones efectivas o previsibles, requieran una dirección nacional de las Administraciones Públicas implicadas.

O lo que es lo mismo, en el sistema nacional de protección civil, en el que existen tres escalones perfectamente diferenciados –el municipal, el autonómico y el estatal– se generan competencias concurrentes, que tienen un común denominador: el de ser un servicio público tendente a evitar o corregir los efectos dañosos de una catástrofe.

Retomando, pues, el contenido del art. 66 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y visto lo que antes se expone ¿cómo puede conjugarse la expresión “competencia exclusiva” con las competencias que, por ley, pertenecen al Estado? Porque el concepto “exclusividad” es sinónimo de reserva absoluta en todas las potestades públicas sobre una determinada materia –la protección civil en este caso– implicando, por tanto, una clara división de materias y la consiguiente atribución de todas las funciones públicas al ente que pase a ostentar la competencia. ¿Existe, pues, una contradicción?

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en muchas sentencias sobre la equivocidad del término “competencias exclusivas”. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de julio de 1990 (133/1990) recoge que “La competencia en materia de protección civil dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los recursos y servicios a movilizar. Ello puede suponer, de acuerdo con los términos de los respectivos Estatutos, que la Administración Autonómica sea competente en esta materia”.

De esta forma, el art.66 del Estatuto Autonómico Andaluz debe entenderse en los términos fijados por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, máxime cuando en el último inciso de dicho art.66.1 se recoge expresamente “respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materias de seguridad pública”.

Las SS.T.C. de 16 de noviembre de 1981, de 8 de febrero de 1982 y 2 de junio de 1983 ya consagraban que “La existencia de una determinada competencia autonómica exclusiva sobre cierta materia, no descarta la posibilidad de que, en virtud de otros títulos competenciales, se produzca una legítima intervención del Estado, pues no hay fragmentación ideal en sectores externos de la realidad anormal”.

Es este sentido, ya han tenido ocasión de pronunciarse los Servicios Jurídicos del Ministerio del Interior con carácter previo a la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo art. 132 es exactamente coincidente con el contenido del art.66 del Estatuto Andaluz, al que nos venimos refiriendo.

La competencia autonómica sobre protección civil se encuentra con determinados límites que derivan de la existencia de un posible interés nacional o supraautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia (bien por la necesidad de prever la coordinación de administraciones diversas, bien por el alcance del evento, afectando a varias comunidades autónomas) o bien por sus dimensiones, que puedan requerir una dirección nacional de todas las Administraciones Públicas afectadas y una aportación de recursos de nivel supraautonómico. Y como consecuencia íntimamente en relación con tal posibilidad, no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar una coordinación de distintos servicios y recursos pertenencientes a múltiples sujetos, así como para garantizar una dirección y organización unitarias. Esto es, tanto competencias de tipo normativo (disponiendo o instrumentando técnicas de coordinación), como de tipo ejecutivo asumiendo las instancias estatales las tareas de dirección.

Está claro entonces que las competencias asumidas por las comunidades autónomas encuentran, pues, su límite en la policía de seguridad pública que la Constitución reserva a la competencia estatal en su art.149.1.29, en cuanto tal seguridad pública presenta una dimensión nacional, por la importancia de la emergencia, o por la necesidad de una coordinación que haga posible prevenir y, en su caso, reducir los efectos de posibles catástrofes o emergencias de alcance supraautonómico. Lo señalado anteriormente recogido en la S.T.C. 133/190 encajaría en lo dispuesto en el reiterado art.66.1 y, especialmente, en lo que se refiere al ejercicio de las competencias por parte del Estado en materia de seguridad pública.

Por ende, es preciso concluir que el contenido del art.66 del Estatuto de Autonomía para Andalucía no está atribuyendo competencias en materia de protección civil distintas a las establecidas con anterioridad a su aprobación. Debe destacarse que la protección civil es una materia que no figuraba como título competencial en el anterior Estatuto de Autonomía para Andalucía de 30 de diciembre de 1981, como tampoco figuraba en el derogado Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, habiendo subsanado el Tribunal Constitucional el vacío competencial integrando la protección civil como vertiente de la seguridad pública, materia sobre la que se dan competencias concurrentes entre las distintas administraciones públicas.

De esta forma, la exclusividad competencial está vinculada –y así hay que entenderlo– directamente al territorio donde se ejercitan las mismas, constituyendo un límite propio para el ejercicio de las competencias autonómicas, por lo que el ejercicio de aquellas facultades, que, por su propia naturaleza, exceden de dicho ámbito y tienen un alcance extraterritorial, se justifica la intervención estatal, como ha entendido la Jurisprudencia Constitucional.