Hacia la flexibilización del principio de taxatividad

Comentario al Auto del Tribunal Constitucional 174/2017, de 19 de diciembre

La resolución interpretativa del Tribunal tiene su origen en la cuestión de inconstitucionalidad que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Vitoria-Gazteiz promovió sobre los artículos 12.1, 65.5.c), 67.2.a) y los puntos segundo y tercero del Anexo II de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial, RDLegº 339/1990 -en adelante, LTSV- en la redacción dada por la Ley 6/2014, y que en la actualidad constituyen los arts. 14, 77.c), 80.2 y los puntos segundo y tercero de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, RDLegº 6/2015, al considerar que éstos resultaban contrarios a los arts. 9.3, 14 y 25.1 de la Constitución Española -en adelante, CE-

Antes de la entrada en vigor del RDLegº 6/2015 -aunque este se pronuncia en los mismos términos-, el art. 65.5.c) de la derogada LTSV tipificaba como infracción grave conducir con presencia en el organismo de drogas; mientras que el art. 67.2.a), establecía la sanción correspondiente. Por su parte, el art. 12.1 de la norma prohibía circular al conductor de cualquier vehículo con presencia de drogas en el organismo, de las que quedan excluidas aquellas que se utilicen bajo prescripción facultativa y con finalidad terapéutica, siempre que se esté en condiciones de utilizar el vehículo. Asimismo, los anexos sancionaban con pérdida de puntos a aquellos conductores que condujesen con presencia de drogas en el organismo y que incumpliesen con la obligación de someterse a las pruebas de detección de éstas.

En primer lugar, el Juzgado consideró que la distinción que realiza el art. 12.1 entre aquellos que condujesen con presencia de drogas prescritas por un facultativo y aquellos que lo hiciesen sin receta médica resultaría contraria a la igualdad que propugna el artículo 14 de la CE. La norma permite conducir con presencia de drogas en el organismo cuando éstas respondan a prescripción médica y siempre que no mermen las facultades del conductor. Sin embargo, en casos en que la presencia de estas sustancias no tenga cobertura facultativa, se considerará cometida la infracción aún cuando el conductor esté plenamente capacitado para la conducción. Entiende el Juzgado que carece de justificación que en una norma que tiene como finalidad garantizar la seguridad vial se diferencie entre consumo recetado y consumo no recetado, pues el mismo riesgo para el bien jurídico protegido tiene conducir tras haber consumido drogas recetadas o sin recetar.

Ante esta cuestión, el Tribunal afirma que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 de la CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerase iguales. Es decir, sin que se ofrezca una justificación objetiva y razonable para ello -como establece, por todas, la STC 22/1981, de 20 de julio, F.J.3º-. Razona que en este caso no se produce una distinción injustificada pues es la valoración médica del facultativo la que establecerá la posibilidad o no de conducir tras haber consumido las drogas terapéuticas.

En segundo lugar y en lo referente al art. 9.3 de la CE, entendía el Juzgado por arbitrario que una norma destinada a regular la conducción y la seguridad del tráfico proscribiese conductas lícitas como el consumo de drogas. En este sentido, consideraba que los artículos cuestionados estaban estableciendo una restricción del agere licere de los ciudadanos a través de una norma ajena a la finalidad perseguida con la prohibición.

Con respecto a esto, el Auto establece que los preceptos cuestionados no tienen como objeto prohibir, en términos generales, el consumo de drogas, sino conducir tras el consumo de estas sustancias. Además, añade el Tribunal que, en cualquier caso, no existe una exigencia constitucional que obligue a que las normas tengan un contenido determinado o que el contenido de una norma deba ser homogéneo, con cita de la STC 111/2013, de 4 de junio, F.J.5º.

Y en tercer lugar, y esto lo más interesante de cara a este artículo, el Juzgado considera quebrantado el principio de taxatividad que defiende el art. 25.1 de la CE por dos razones: la primera, por no concretarse qué debe entenderse por drogas; y la segunda, por no tomar en cuenta la técnica legislativa si estas drogas tienen influencia o no en el organismo del conductor, de tal forma que se estaría sancionando el mero consumo de drogas, hecho no prohibido en el Ordenamiento Jurídico.

Con respecto al primer motivo, el Juzgado manifiesta que al tipificarse conducir con presencia de drogas en el organismo se estaría conculcando las exigencias de taxatividad derivadas del principio de legalidad del art. 25.1 de la CE. La norma no especifica qué sustancias entrarían dentro de este término, y añade que el mismo muestra otras limitaciones como, por ejemplo, el hecho de que según la Organización Mundial de la Salud -en adelante, OMS- el tabaco tenga también la consideración de droga.

En contestación, el Tribunal Constitucional razona que la utilización del concepto drogas no es contrario al principio de taxatividad. Este principio exige que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido para que, en consecuencia, puedan prever el resultado de sus acciones, exigencias que el Tribunal entiende garantizadas con el término utilizado. Así dice el Auto que una interpretación teleológica de las normas determina que sólo puede entenderse como droga aquella sustancia que produce efectos estimulantes, deprimentes, narcóticos o alucinógenos con entidad suficiente para alterar las capacidades psicofísicas de quien las consume; y añade que de exigirse una tipificación más precisa del tipo se abriría la veda a sustancias no descritas expresamente en el mismo, lo que acarrearía enormes problemas si se tiene en cuenta el constante surgir de drogas de diseño. Es decir, el Tribunal Constitucional está haciéndole el trabajo al legislador. A través de una cuestión de inconstitucionalidad está estableciendo de forma práctica y con mayor precisión que quien hace la norma qué debe entenderse por drogas.

Con respecto a la segunda cuestión, el Auto no se pronuncia a fondo: el hecho de que la norma no exija que las drogas consumidas influyan en la conducción para ser sancionable es irrelevante a la taxatividad, pues esta cuestión no incide en el ámbito garantizado por este principio.

Lo fundamental de esta resolución interpretativa es observar cómo el Tribunal Constitucional deja pasar la oportunidad de recordar al legislador su obligación de tipificar las infracciones con el mayor detalle posible; antes bien, facilita el que éste pueda determinar las conductas sancionables de una manera relajada.

De recordarse que el principio de legalidad expresado en el art. 25 de la CE contiene una doble garantía : una primera de naturaleza formal expresiva de una reserva de Ley en Derecho sancionador; y una segunda de alcance material y absoluto.

Esta segunda garantía tiene un doble mandato. El primero de ellos está dirigido al legislador, quien deberá poner todo su empeño en dar la más acertada definición normativa a los tipos infractores, de tal forma que las normas resulten precisas, claras e inteligibles para los ciudadanos ; pues de lo contrario no se estaría garantizando la plena seguridad jurídica. Esto es lo que se conoce como principio de taxatividad. El segundo, en cambio, es un mandato dirigido a las autoridades sancionadoras, que deberán ejercer su potestad con total sometimiento a la norma, proscribiéndose de esta forma cualquier tipo de arbitrariedad.

Pues bien, a través del Auto de referencia, el Tribunal Constitucional abre -o más bien no cierra- la puerta al legislador a que pueda dar una redacción genérica a los tipos infractores. Es cierto que este pronunciamiento no iría en contra de la obligación de taxatividad que se desprende del art. 25.1 de la CE, pues este mandato no obliga al legislador a precisar con total exactitud la conducta infractora. Es por ello por lo que el uso de conceptos jurídicos indeterminados, como pudiera ser el de drogas, ha sido admitido reiteradamente por los Tribunales en materia sancionadora. Sin embargo, la concreción de estos conceptos debe ser exquisita, en el sentido de que, a través de criterios lógicos, técnicos o de la experiencia, el particular pueda predeterminar de forma suficiente qué conducta se está sancionando.

De lo anterior se deduce que una adecuada tipificación no sólo va a depender del legislador, sino también del grado de conocimiento que, en función de sus circunstancias personales, pueda tener el ciudadano receptor de la norma. Será entonces el Juzgador el que hará un juicio de razonabilidad entre lo que a la persona sancionada le puede resultar certero o no y, en virtud de esto, considerar salvaguardado el principio de taxatividad en la conducta descrita.

En cualquier caso, lo que no se permite son aquellas formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición que su efectividad depende de una decisión prácticamente arbitraria del intérprete y juzgador.

A priori todo el mundo parece entender qué se entiende en la actualidad por drogas: cocaína, heroína, cannabis…; pero no debe descartarse que la amplitud del concepto puede generar dudas acerca de la inclusión o no de determinadas sustancias. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Vitoria-Gazteiz no erra cuando argumenta que, si bien en España fumar tabaco antes y durante la conducción no es ilícito, la OMS considera que tal sustancia es una droga.

Lo mismo puede plantearse con respecto a nuevos elementos que se encuentran a caballo entre lo que se entiende como drogas de diseño y sustancias relajantes, excitantes o estimulantes no prohibidas. Serían los casos de un determinado tipo de bebida energética, infusiones o medicamentos que, sin constar en el imaginario colectivo como drogas, pueden producir efectos peligrosos a la hora de conducir.

La redacción contenida en el RDLegº 339/1990 antes de la modificación operada por la Ley 6/2014 supera en términos de garantía a la cuestionada por el Juzgado. Aquella hacía referencia no sólo a la presencia de drogas, sino también al de estupefacientes, productos psicotrópicos y estimulantes u otras sustancias análogas que puedan afectar a la conducción. Se trata de una redacción más certera y generadora de menores dudas. Bajo aquellos términos podría hallarse cualquier sustancia que, sin ser considerada droga, constituyese un peligro para la conducción.

En conclusión, aunque el uso de los conceptos jurídicos indeterminados haya sido admitido por los Tribunales, ello no debe desplazar la obligación que el legislador tiene a la hora de redactar los tipos infractores. Estos conceptos deben ser evitados en la medida de la posible, pues, si bien pueden existir conceptos que no dejen lugar a dudas; otros, como el protagonista de este Auto, puede presentar diferentes interpretaciones que con una adecuada redacción serían fácilmente sorteadas.

El legislador tiene en su mano la oportunidad y la obligación ex. art. 25.1 de la CE de tipificar con la mayor exactitud posible la infracción. Sin embargo, el Tribunal ha dejado escapar la posibilidad de recordarle este deber. Es más, ha confirmado la legalidad de una redacción a todas luces defectuosa o, como poco, no tan correcta como la anterior. En este sentido, el Constitucional ha suplido el vacío que el legislador parece no querer llenar con una redacción adecuada.

La pretendida flexibilización a la que se apunta en el Auto debe ser evitada en la medida de lo posible en el Derecho administrativo sancionador. Por tanto, tendrá el legislador que redactar al detalle qué se tiene en el imaginario colectivo por sustancia capaz de alterar la conducción, lo que no siempre se va a corresponder únicamente con lo que de manera tradicional se ha considerado droga. Esto ni resulta imposible, ni va en contra de la economía de la técnica legislativa. Sencillamente se trata de cumplir un mandato constitucional en la salvaguarda de los intereses de los ciudadanos.