Fortalecimiento de la reclamación previa en via administrativa tras la nueva LEC

Distintos son los antiguos privilegios, prerrogativas o especialidades de la Administración del Estado en juicio tales como el fuero territorial, la especial postulación procesal, la vía gubernativa previa, la prohibición de conciliación, transacción y allanamientos, la práctica de notificaciones en el despacho oficial del Abogado del Estado, la suspensión del proceso para contestar la demanda o para el planteamiento de un conflicto jurisdiccional, práctica de la prueba de confesión o interrogatorio de parte, exención de pago de derechos de peritos y constitución de depósitos o cauciones previo al ejercicio de acciones o interposición de recursos, inembargabilidad de los bienes, y exención del pago de costas e inejecutabilidad de determinadas sentencias desfavorables.

Marginando normas mas antiguas, algunas de esas prerrogativas se contuvieron en el Real Decreto-Ley de 21 de Enero de 1925, aprobatorio del Estatuto de la Dirección General de lo Contencioso del Estado y Cuerpo de Abogados del Estado, (reglamento de 27 de Julio de 1943), como la vía previa administrativa, art. 6, y el fuero territorial, art. 7, que por no haber sido convalidado tal Decreto-Ley por la II República en la revisión de la obra legislativa de la Dictadura quedó relegado al rango reglamentario según parte de la doctrina, y provocó graves problemas procesales para la Administración Estatal al entenderse que no se hallaba vigente por su falta de rango legal, sin perjuicio del sostenimiento del fuero en el artículo 57 de la Ley adicional a la Orgánica del Poder Judicial de 14 de octubre de 1882. Con posterioridad a la aprobación de la Ley de 27 de Noviembre de 1997, de asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas, (reglamento de 25 de Julio de 2003), quedaron ya reguladas con rango de ley algunas de aquellas prerrogativas que a la luz actual postconstitucional no pueden la mayoría sino denominarse especialidades procesales de la Administración Pública, la que por su compleja organización nunca podrá parangonarse con las demás personas físicas o jurídicas.

Es objeto de estas líneas meditar brevemente sobre la vía administrativa previa al ejercicio de la acción judicial en los órdenes jurisdiccionales civil, contencioso-administrativo y laboral, que, tras la nueva LEC, se encuentra notablemente fortalecida por los designios del Legislador en la interpretación que ya ha efectuado la jurisprudencia posterior y el Tribunal Constitucional.

Damos por conocido que buena parte de la doctrina y jurisprudencia anterior a tal LEC equipararon la reclamación previa al acto de conciliación, y si tras la reforma de la antigua LEC realizada en 1984 tal acto quedaba como facultativo, igual debía de ocurrir con la reclamación previa toda vez que, además, la Administración también se beneficia de la suspensión del procedimiento para elevar consulta a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado por lo que quedaba la vía previa como un requisito formalista y, en su caso, subsanable su carencia.

Pues bien, estimamos con los respetos debidos que tal reclamación previa a la judicial no es un capricho del Legislador que se empecina en mantener un formalismo infundamentado, sino que constituye una manifestación de la Potestad Ejecutiva que la propia Constitución confiere a la Administración Pública, art. 97 CE, que exige que conozca de la reclamación antes de que se inicie la vía judicial. No se trata, por lo tanto, de evitar o no un pleito sino de que la Administración, en el ejercicio de esa potestad, resuelva según su criterio la petición que se le deduzca. Así, la Administración resuelve unilateralmente lo que considera conforme a la ley, conforme al principio de legalidad consagrado en el art. 103 en relación con el art. 9 CE, en uso de sus potestades pues la idea del acuerdo es ajena a la esencia de la reclamación previa, pues en otro caso se infringiría lo que constituye un principio básico del actuar administrativo; a saber, la prohibición de transigir sobre los derechos de la Hacienda Pública en el sentido que contempla hoy día el artículo 7 de la Ley General Presupuestaria de 26 de Noviembre de 2003, antes art. 39 del texto refundido de tal ley de 23 de Septiembre de 1988, como no sea cumpliendo el riguroso requisito de la aprobación de un Real Decreto acordado en Consejo de Ministros previa audiencia del Consejo de Estado en pleno, a salvo excepciones contenidas en materia concursal y de terminación convencional del procedimiento cuando la ley expresamente lo prevea.

Quien afirme que la reclamación previa es un mero requisito formal y que carece de fundamentación es que no conoce la naturaleza propia y estricta de tal figura, arraigada en una prerrogativa o poder del imperio que le atribuye la ley. Era ésta anteriormente la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, art. 138 y ss, y hoy la Ley de régimen jurídico y procedimiento administrativo común de 26 de Noviembre de 1992, art. 120 y ss; debiéndose resaltar precisamente que la sustancia de la reclamación previa a las vías judicial civil y laboral está contemplada precisamente en normas no procesales, por lo que aquélla constituye un procedimiento administrativo indisponible y previo al proceso; y, adelantamos, que la consecuencia natural es que la falta de tal reclamación previa no es subsanable ni siquiera dentro del proceso, al ser previa y no posterior, como ya declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia de 11 de Enero de 1992. No son, por ello, los tribunales quienes tienen que apreciar si a su juicio tal requisito o procedimiento previo es o no necesario pues es el propio Legislador quien ya lo ha hecho a través de tales leyes y a través de la nueva LEC.

Si bien en la LEC antigua la falta de reclamación previa constituía una excepción procesal, Art. 533.7a, y, por lo tanto, sujeta a la potestativa alegación de la parte demandada, resulta que ha sido la nueva LEC la que, en consecuencia con lo anteriormente mantenido, ha querido reforzar su vigencia determinando expresamente que deba ser el Juez el que de oficio examine si se ha cumplido con la presentación de tal reclamación, de tal manera que si la parte actora no lo acredita deberá dictar resolución inadmitiendo de plano la demanda. Así, el Art. 403.3 es enormemente expresivo al decir que “tampoco se admitirán las demandas cuando no se hayan intentado conciliaciones o efectuado requerimientos, reclamaciones o consignaciones que se exijan en casos especiales”, siendo ese supuesto el de la reclamación previa que se exige en casos especiales por leyes igualmente especiales.

Tan es así que la nueva LEC en algún caso igualmente especial exime de tal reclamación previa. El Art. 780.1 dice que “no será necesaria la reclamación previa en vía administrativa para formular oposición ante los tribunales civiles a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores”; por lo que de estos dos preceptos, tanto por la vía de mandato directo, Art. 403, como por la vía de interpretación a sensu contrario se desprende que si será necesaria la reclamación previa en todos los demás supuestos distintos a éste último. Otra excepción se encuentra en norma con rango de ley en el art. 21 del texto refundido del Estatuto legal del Consorcio de Compensación de Seguros de 29 de Octubre de 2004 al establecer que la reclamación no es precisa, quedando, pues, como potestativa.

Por ello, no debiera ser necesario que la Administración demandada tuviera que plantearse si, contestada la demanda en el juicio ordinario, debiera reproducir la falta de reclamación en la denominada audiencia previa, dado el carácter abierto que para las cuestiones procesales contempla el Art. 416 LEC al citar “cualesquiera circunstancias que puedan impedir la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo, en relación a su vez con el Art. 425 sobre decisión judicial en caso de circunstancias procesales análogas a las expresamente previstas (falta de capacidad, cosa juzgada, litis pendencia, inadecuación del procedimiento, falta de litis consorcio y defecto legal en el modo de proponer la demanda). La nueva LEC es más dura que la anterior puesto que la falta de reclamación ni si quiera debe ser alegada por la Administración demandada, sino que con arreglo al art. 403 mencionado, el Juez debe por auto inadmitir de plano la demanda, lo que es de por sí completamente terminante; y si así no lo hiciere, y sin esperar a la contestación, la Administración debiera recurrir en reposición el auto, interesando como medida cautelar la suspensión, para lograr lo antes posible la inadmisión y no parar gastos a la parte contraria.

Y es por ello, que no por otros motivos, por lo que la jurisprudencia ha seguido exigiendo tal reclamación, debiéndose hacer notar que cuando hablamos de reclamación previa a la vía judicial hay que entender que engloba dentro de sí también a la reclamación económico-administrativa previa inexcusable al eventual recurso contencioso-administrativo, siendo indiscutible la legitimidad constitucional de la reclamación administrativa previa, categoría a la que responde la reclamación contra los actos de naturaleza tributaria. Así, la impugnación de un acto de gestión tributaria dictado por la llamada Agencia Estatal de Administración Tributaria, establece el requisito previo e inexcusable de agotar la vía económico-administrativa, cual exige el art. 226 y ss. de la Ley General Tributaria de 17 de diciembre de 2003, en relación con el Reglamento de Procedimiento Económico-administrativo de 13 de mayo de 2005.

Así se expresan multitud de resoluciones judiciales, entre las que nos permitimos citar los autos del Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo en Sevilla de 3 de Febrero de 1997, rec. 1965/94, el que trae a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Mayo de 1996, en el sentido de decir que la vía económico-administrativa tiene una honda raigambre en la Hacienda Pública Española, conserva su viveza y lozanía, y constituye un requisito procesal imprescindible que determina causa de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional. El auto de tal Sala de 21 de julio de 2000, rec. 350/00 dice al efecto, después de citar la dicha STC nº 194/97 que «Esta Sala ha de recordar que al amparo del art. 25.1 de la vigente Ley reguladora de esta Jurisdicción, el recurso contencioso-administrativo condiciona su admisibilidad, entre otros supuestos, a que los actos objeto del mismo, cierren definitivamente la vía administrativa; se precisa,pues, la existencia previa de una resolución definitiva de la Administración, en la que ésta haya pronunciado su última palabra. Lo que no ha sucedido en el caso que nos ocupa, por lo que, de acuerdo con lo interesado por el Abogado del Estado, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo». La plena vigencia y actualidad de este motivo de inadmisibilidad la justifica, a titulo de ejemplo, el reciente Auto de tal Sala de 1 de septiembre de 2005, rec. 274/05, y el de 7 de marzo de 2006, rec. 1338/04.

Con carácter general, nos permitimos también citar la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 194/97, de 11 de noviembre, que, siguiendo a las anteriores sentencias del mismo tribunal núm. 21/1986, 60/1989, 217/1.991, 65/1.993, y 120/1.993, ha sentado la doctrina de que «la reclamación previa no es contraria al derecho a la tutela judicial pues, aun cuando retrasa el acceso a la jurisdicción, cumple unos objetivos razonables e incluso beneficiosos, tanto para los reclamantes que pueden resolver así de forma más rápida y acomodada a sus intereses el problema como para el desenvolvimiento del sistema judicial, que se ve aliviado de asuntos».

La sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2004 dice que «el propio recurso administrativo no impide dicho acceso (a la tutela judicial), ni lo condiciona o limita de modo no razonable, teniendo en cuenta, además, que el recurso administrativo es, ante todo, una garantía del administrado, en tanto en cuanto permite que, de manera inmediata y extremadamente sencilla, la Administración pueda reconsiderar el acto que dictó, y en su caso, revocarlo. El establecimiento de un recurso previo administrativo no obstaculiza ni impide el acceso a un ulterior proceso judicial, ni supone una carga irrazonable o injustificada, sin que, en ninguna instancia o ámbito jurisdiccional, o en sede constitucional, se haya declarado o mantenido lo contrario».

Ahora bien, el más importante pronunciamiento sobre la plena vigencia de tal reclamación en los tres órdenes citados civil, laboral y contencioso administrativo y su exigencia previa e insubsanabilidad está en la sentencia del Tribunal constitucional 275/2005, de 7 de Noviembre. No es contraria a la Constitución la exigencia a tal reclamación aunque su carencia provoque quede imprejuzgada la cuestión de fondo, puesto que tal TC tiene dicho hasta la saciedad que el Derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión apreciando razonadamente la concurrencia en el caso de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley (sentencias de 18 de Noviembre de 1987, 18 de Julio de 2000, 6 de Mayo de 2002 y 2 de Noviembre de 2004, entre otras), todo ello pese al criterio antiformalista que debe presidir en la interpretación del principio pro actione desprendido del Art. 24 CE. También la muy reciente sentencia del TC de 20 de noviembre de 2006 lleva al efecto de la inadmisión de la demanda para el caso de que se tratare de un incumplimiento absoluto derivado de una opuesta voluntad a la previa presentación de la reclamación por la parte procesal obligada a ello, en cuyo caso la consecuencia sería la pérdida del derecho a que se anudaba la observancia de tal requisito.

Justifica el TC la vigencia de tal reclamación en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas en el ordenamiento constitucional, dándole la oportunidad de resolver directamente la controversia, evitando el acceso a la vía judicial y descargando a los administrados de futuros costes procesales, por lo que la reclamación ni es contraria a la tutela judicial efectiva ni provoca indefensión. Nótese que la utilidad de la reclamación previa viene reflejada por la propia estadística expresiva de que, al menos, desde 1999 a 2005 en las reclamaciones previas a la vía civil y, concretamente en materia de tercerías de dominio y de mejor derecho, la Administración ha estimado mas del 40% de las reclamaciones planteadas, aliviando a los tribunales de justicia de forma notable, cuestión ésta que parece generalmente ignorada.

También tal citada sentencia de 2005 subraya que su carencia constituye, como colorario del citado Art. 403 LEC, una cuestión de orden público procesal que debe ser examinada incluso de oficio en cualquier momento del proceso. Su falta no permite subsanación sin menoscabo de la regularidad del proceso y sin daño de la posición de la parte adversa, sentencia de 20 de octubre de 2003, pues la subsanabilidad no sólo carece de cobertura legal expresa sino que tal posibilidad equivaldría a abolir los plazos de caducidad establecidos para la interposición de reclamaciones y recursos en detrimento del también principio constitucional de la seguridad jurídica del Art. 9 de la Constitución, como expresamente reza tal STC de 2005.

Para terminar, reiteramos que la reclamación previa no es una mera fórmula y que, por tanto, en cumplimiento de la ley (summa lex sed lex) los órganos judiciales deben extremar su exigencia de oficio al tener fundamento en la Constitución y en la Ley.