Europa descabalga del toro.
Europa, raptada por Zeus en forma de toro, tiene intención de descabalgar y emanciparse, tras cinco décadas de galope en los lomos de los Estados miembros de la Unión Europea, constituyéndose formalmente en una Constitución para Europa. Es cierto, como bien sabemos, que esta Constitución es fruto también de la incansable labor de los Estados en perfeccionar la Integración Europea y no únicamente un acto auto-establecido. No obstante, como intentaremos desarrollar a continuación, la naturaleza de este nuevo tipo de tratado, o innovación constitucional, según se quiera enfocar, nos obliga a considerar que el Toro y Europa empiezan a distanciarse pero continúan juntos, con Zeus vigilante y con un gran peso en el camino a seguir en el futuro.
Desgraciadamente seguimos teniendo que acudir a campañas gubernamentales sensacionalistas y a introducciones recurrentes para atraer la atención hacia estos temas, incluso de nuestros propios compañeros, pero la Unión Europea, a pesar de las virtudes de este proceso de integración económica y política, no parece lo suficientemente interesante por sí misma. En cualquier caso, y más allá del interés político o real que haya representado un triste referéndum constitucional, la pregunta que los Europeos nos planteamos es: ¿Cuáles son realmente los modificaciones que supone el establecimiento de esta “Constitución para Europa”? Antes de responder necesariamente debemos hacer referencia a un marco legal (y político) de la Unión Europea complejo y dotado de una serie de elementos que ayudan a perder el horizonte general de lo que ocurre “en Bruselas”. Quizás a esa campaña institucional – de los grandes partidos sin dar la cabida que se merece a la sociedad civil y al ciudadano -le ha faltado olvidarse de detalles y centrarse en las verdaderas claves de Europa. Lo que preocupa a muchos en cuanto a está sensación de incertidumbre, de ignorancia y mediocridad, que muchas veces rodea a la Unión Europa, es que en realidad el proceso de la Integración Europea no se está desarrollando solamente en la gris capital belga, sino en gran medida y con notables efectos en todos los ámbitos de la vida social, cultural, económica y, por supuesto, jurídica de los rincones más remotos de una Europa unida y cada vez más amplia. Muchos reaccionan con una cierta sospecha, indiferencia o hasta rechazo a este Tratado-Constitución, y achacan a una idea abstracta de grandes políticos lejanos e incontrolables, muchos de los problemas e intereses que nos afectan dentro de un sistema en el que todavía no hemos aprendido a participar. Incluso muchos, desconocemos ese sistema, y consideramos el Derecho comunitario como algo ajeno al propio derecho. La pelota está ahora, más que nunca, en las manos de los ciudadanos y/o sus parlamentos nacionales para decidir a través de su ratificación si el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea firmaron el pasado 29 de octubre en Roma, entrará en vigor el 1 de noviembre de 2006. E indudablemente, los abogados, como garantes de derechos y técnicos en desgranar normas y sus efectos en la vida diaria del ciudadano, las instituciones y la empresa, tenemos una gran responsabilidad en el éxito de lo que se nos avecina.
Pero respondamos a la pregunta arriba planteada. En primer lugar habrá que señalar que se trata de un paso esencial en la historia del proceso de construcción europea asimilable a la creación de las primeras Comunidades Europeas en los años cincuenta, inmediatamente después de la II Guerra Mundial (firmamos este artículo un alemán y una francesa, junto a un español). Pero más allá del mantenimiento de la paz en Europea durante medio siglo, el Tratado-Constitución introduce novedades que no es posible soslayar como, por ejemplo, el reconocimiento de la personalidad jurídica de la Unión, la simplificación y redefinición de las fuentes de su Derecho, el reconocimiento de iniciativa legal a los ciudadanos, una distribución de competencias más clara, la potenciación del Parlamento Europeo, un papel más relevante para los parlamentos nacionales (con respecto al control del respeto al principio de subsidiariedad), la definición de la mayoría cualificada por el Consejo, la integración de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión y la afirmación del papel de la Unión en el ámbito internacional mediante un Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, además todo aquello en un texto único. Largo e incluso a veces incompleto, pero único. Lejos queda ya la multiplicidad de Tratados y como siempre, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades ha escrito líneas esenciales del nuevo texto.
Volviendo a la naturaleza del Texto y al referéndum, debemos hacer referencia al debate generado por la celebración del referéndum consultivo el 20 de febrero de 2005 fundamentado en el artículo 92.1 de la Constitución.¿Nos encontramos ante una Constitución propiamente dicho o más bien un tratado internacional? Podríamos decir que es un tratado “que contiene” una Constitución, por lo que podría ser calificado como Tratado Constitucional. Por otro lado, aunque no se le considere como una Constitución en los términos de la tradición jurídica romano-francesa, hay que constatar que supera considerablemente el alcance de los tratados intergubernamentales tradicionales, como los de Maastricht o Niza. Igual podríamos replantear dicho concepto clásico de Constitución. Existen otros ejemplos para la creación de una Constitución mediante un tratado internacional, como el de Bosnia y Herzegovina, en el que en 1995 las partes beligerantes firmaron el acuerdo de paz en Dayton, cuyo anexo 4 contiene la actual Constitución del Estado bosnio. El mero hecho de representar un tratado internacional no tiene porque excluir su carácter de Constitución, sobre todo si a su carácter material ahora se suma el carácter formal de Constitución, y si a través de su génesis y ratificación por los ciudadanos y/o parlamentos garantiza un notable nivel de legitimidad democrática, teniendo en cuenta la enorme tarea de compromiso que supone negociar y acordar una ley fundamental para 25 países (y más naciones y pueblos) afectados por esta norma. A estos efectos resultaría demasiado formalista negarle a este tratado internacional el título de Constitución.
Las dudas que persistían durante los últimos meses respecto a la compatibilidad de la Constitución Española con la Constitución Europea han sido aclarados por nuestro Tribunal Constitucional en su declaración de diciembre del 2004, en la cual el Tribunal declaró que no existe contradicción entre la CE y una serie de artículos, invocados en el requerimiento, del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Siguiendo una recomendación del Consejo de Estado, el Gobierno, con base al artículo 95.2 de la CE, requirió al Tribunal Constitucional una pronunciación previa a la ratificación del Tratado sobre si existiría o no tal contradicción.
La cuestión más importante que se planteaba se refería al artículo I-6 del Tratado, según el cual “[l]a Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que se le atribuyen a ésta primarán sobre el Derecho de los Estados miembros”. El Gobierno pidió aclaración al Tribunal Constitucional en cuanto a una posible contradicción de este artículo con el principio de la supremacía de la CE estipulado implícitamente en su art. 9.1 y otros más. El Tribunal llegó, sin embargo, a la conclusión que dichos preceptos son conciliables. Se basó fundamentalmente en la diferenciación entre la supremacía y la primacía del Derecho, conceptos compatibles en el sentido de que la supremacía de la CE no se ve perjudicada porque de acuerdo con la apertura del ordenamiento jurídico español al de la Unión que prevé la propia CE en su art. 93 el Derecho de la Unión sólo prima sobre el Derecho interno en cuanto las instituciones europeas actúan en el marco de las competencias atribuidas por los Estados miembros – es decir se aplica con prioridad sin anular las normas a otros efectos. El Art. I-6 del Tratado, además, se limita a positivar la existente jurisprudencia del Tribunal del Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia (por ejemplo en las sentencias Costa/ENEL o Vand Gend and Loos). Tal primacía no se afirma como superioridad jerárquica sino como una “exigencia existencial” de ese Derecho, a fin de lograr en la práctica el efecto directo y la aplicación uniforme en todos los Estados. Gracias a la aclaración de la distribución de competencias entre los Estados miembros y la Unión Europea, realizada a través de los arts. I.11 a I.18 de la Constitución Europea, el restante, y anteriormente verdadero, riesgo de una paulatina extensión de la competencias de la Unión y, por consiguiente, restricción de las competencias estatales se ve considerablemente reducido. La primacía opera, por tanto, respecto de competencias cedidas a la Unión por voluntad soberana de los Estados miembros, en este caso el Estado Español, y también soberanamente recuperables a través del procedimiento de “retirada voluntaria” nuevamente previsto en el art. I-60 del Tratado.
Con relación a los arts. II-111 y II-112 del Tratado, que se refieren al ámbito de aplicación y la interpretación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, ahora incorporada al Tratado, el Tribunal estima que no existe contradicción con la CE. Asimismo, declara la suficiencia del art. 93 de la CE para la integración del Tratado en el derecho español. Finalmente, la cuestión de la necesidad de una reforma de la CE no es pertinente, debido a la inexistencia de contradicción alguna entre los preceptos del Tratado objeto del requerimiento del Gobierno y la CE.
Lituania ha sido el primer país de la UE que ha ratificado el Tratado Constitucional a través de su parlamento el pasado mes de noviembre, seguido por Hungría que lo hizo en diciembre. Han sido varios Estados Miembros los que han declarado que someterán el Tratado Constitucional a referéndum nacional. En algunos casos, como en Irlanda o Dinamarca dicho referéndum tendrá carácter vinculante, sin embargo en otros como Reino Unido, Países Bajos, Luxemburgo, al igual que España, tendrá carácter meramente consultivo desde el punto de vista jurídico. Así, más de dos tercios de los ciudadanos europeos se muestra a favor de la Constitución Europea, según la última encuesta del Eurobarómetro. El 68 por ciento de los ciudadanos encuestados apoya la Constitución Europea. En España, el porcentaje de personas a favor del texto asciende al 72 por ciento, frente a un 13 por ciento que se pronuncia en contra, aunque posiblemente la movilización del “no” pueda reducir este porcentaje, además de estar pendientes siempre de la escasa participación – triste pero cierta realidad en los sistemas democráticos actuales y especialmente cuando se trata de Europa -.
La Constitución Europea sólo entrará en vigor el 1 de noviembre de 2006, si en dicha fecha se han depositado todos los instrumentos de ratificación; si no, el primer día del segundo mes siguiente al del depósito de los instrumentos de ratificación del ultimo estado signatario que cumpla con dicha formalidad. Por lo tanto, si uno o varios Estados miembros de la UE decidieran no ratificar el Tratado, la entrada en vigor del mismo quedaría bloqueada en virtud del art. 48 del vigente Tratado de la Unión Europea, y previsiblemente, provocaría una enorme crisis a todos los niveles en la Unión. La única forma de superar esta situación sería llegar a algún tipo de acuerdo jurídico por unanimidad, como modificar el mencionado artículo con carácter previo a la entrada en vigor del Tratado Constitucional, previendo al mismo tiempo el establecimiento de otro marco de relaciones entre los estados que permanecieran en la “vieja” Unión y los que se integraran en la “nueva”. Realmente tal posibilidad seria considerada in extremis, debido a su complejidad jurídica y política.
No podemos olvidar la leyenda de Europa, su rapto de Zeus, ni todas las tradiciones, culturas, sistemas políticos, o regímenes económicos que componen la larga historia de Europa. Ahora sorprende la crudeza y el enfoque bipolar (franco-alemán) de la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950 (http://europa.eu.int/abc/symbols/9-may/decl_es.htm), casi tanto como sus efectos. Por ello nos quedamos para invitar a la reflexión con la Declaración de las Abogacías sobre la Constitución Europea en la que se “recuerda el compromiso de los profesionales del Derecho y de la Justicia de contribuir al desarrollo y a la aplicación del Derecho europeo para garantizar la eficacia de los derechos de los ciudadanos en el marco del nuevo orden constitucional”.
