El proceso legislativo ordinario en la Unión Europea

El procedimiento de codesición (“proceso legislativo ordinario”), establecido en el Tratado de Maastricht y adaptado por el Tradado de Amsterdam y el de Niza, es el proceso legislativo por excelencia de la Unión Europea. Está basado en el principio de paridad de tal forma que ninguna institución (Parlamento o Consejo) pueden aprobar ninguna legislación sin el consentimiento del otro.

Regulado en el art. 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea(TFUE) en la actualidad abarca más de 80 áreas.

En este sentido, Maros Sefcovic; vicepresidente y comisario derelaciones interinstitucionales y administración de la Comisión Europea expresa que “el proceso legislativo ordinario, introducido con el tratado de Lisboa y en el que participan el Consejo, Parlamento y la Comisión, es la forma habitual de tomar las decisiones. La alianza continúa, entre estas instituciones va a permitir que los intereses comunes de la Unión Europea y de sus Estados miembros y ciudadanos hallen su expresión inequívoca y tangible en este procedimiento y así crear la legislación necesaria para afrontar los retos del futuro”.

1. Antecedentes

Tratado de Maastrich

El procedimiento de codecisión se introdujo en el Tratado de Maastricht en 1993. Se adoptó para la la aprobación de normas relativas a 15 ámbitos de actuación y en los supuestos de desacuerdo entre el Consejo y el Parlamento Europeo eran necesarias hasta tres lecturas del Consejo. Si tras la segunda lectura de una propuesta de acto legislativo, el Parlamento y el Consejo no habían llegado a un acuerdo, el Consejo podía confirmar su posición común en una tercera lectura. El texto quedaba entonces adoptado, salvo si el Parlamento lo rechazaba por mayoría absoluta de sus miembros. Dada la dificultad de obtener una mayoría absoluta en el Parlamento Europeo, el Consejo tenía una posición dominante en el procedimiento legislativo.

Artículo 189 B (TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA)

2. La Comisión presentará una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo.

El Consejo adoptará por mayoría cualificada, previo dictamen del Parlamento Europeo, una posición común. Esta será transmitida al Parlamento Europeo. El Consejo informará plenamente al Parlamento Europeo de los motivos que le hubieren conducido a adoptar su posición común. La Comisión informará plenamente sobre su posición al Parlamento Europeo.

Si, transcurrido un plazo de tres meses desde esa comunicación, el Parlamento Europeo

a) aprobará la posición común, el Consejo adoptará definitivamente dicho acto con arreglo a su posición común;

b) no tomar ninguna decisión, el Consejo adoptará el acto en cuestión con arreglo a su posición común;

c) indicare, por mayoría absoluta de sus miembros, que su intención es rechazar la posición común, informará de ello inmediatamente al Consejo. El Consejo podrá convocar una reunión del Comité de Conciliación a que se refiere el apartado 4 para dar una más amplia explicación de su posición. Seguidamente, el Parlamento Europeo deberá, o bien confirmar, por mayoría absoluta de sus miembros, su rechazo de la posición común, en cuyo caso el acto propuesto se considerará no adoptado, o bien proponer enmiendas conforme a lo dispuesto en la letra d) del presente apartado;

d) propusiere enmiendas de la posición común por mayoría absoluta de sus miembros, el texto modificado será transmitido al Consejo y a la Comisión, que emitirá un dictamen sobre estas enmiendas.

3. Si en un plazo de tres meses desde la recepción de las enmiendas del Parlamento Europeo, el Consejo las aprobare por mayoría cualificada todas ellas, éste modificará en consecuencia su posición común y adoptará el acto en cuestión; no obstante, el Consejo deberá pronunciarse por unanimidad sobre aquellas enmiendas que hayan sido objeto de un dictamen negativo de la Comisión. Si el Consejo no adoptare el acto en cuestión, el presidente del Consejo, de acuerdo con el presidente del Parlamento Europeo convocará sin demora una reunión del Comité de Conciliación.

4. El Comité de Conciliación, que estará compuesto por los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de representantes del Parlamento Europeo, procurará alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto, por mayoría cualificada de los miembros del Consejo y por mayoría simple de los representantes del Parlamento Europeo.

La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y adoptará todas las iniciativas necesarias para favorecer un acercamiento de las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo.

5. Si en el plazo de seis semanas después de haber sido convocado, el Comité de Conciliación aprobare un texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto en cuestión conforme al texto conjunto, pronunciándose respectivamente por mayoría absoluta de votos emitidos y por mayoría cualificada. Si una de ambas instituciones no aprobare el acto propuesto, éste se considerará no adoptado.

6. Si el Comité de Conciliación no aprobare un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado, salvo que el Consejo confirmare, por mayoría cualificada, en un plazo de seis semanas desde la expiración del plazo concedido al Comité de Conciliación, la posición común que haya acordado antes de iniciarse el procedimiento de conciliación, junto, en su caso, con las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo. En este supuesto, el acto en cuestión será finalmente adoptado, salvo que el Parlamento Europeo rechace el texto por mayoría absoluta de sus miembros, en un plazo de seis semanas a partir de su confirmación por el Consejo, en cuyo caso el acto propuesto se considerará no adoptado.

7. Los períodos de tres meses y de seis semanas a que se refiere el presente artículo podrán ampliarse en un mes y dos semanas, respectivamente, como máximo, de común acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo. El período de tres meses a que se refiere el apartado 2 se ampliará automáticamente en dos meses de aplicarse lo dispuesto en la letra c) de dicho apartado.

8. El procedimiento a que se refiere el presente artículo podrá extenderse a otros ámbitos, con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo N del Tratado de la Unión, sobre la base de un informe que la Comisión deberá presentar al Consejo a más tardar en 1996.

Tratado de Amsterdam

El Tratado de Amsterdam , en vigor desde el 1 de mayo de 199, simplificó el procedimiento de codecisión para hacerlo más rápido y eficaz, además de ampliarlos a nuevas materias, especialmente a la exclusión social, la salud pública o la lucha contra el fraude cuando perjudica los intereses financieros de la Comunidad Europea.

A partir de este momento y con fin de reforzar el carácter democrático de la Unión, el Parlamento debe participar en la actividad legislativa. En este sentido, todo instrumento legislativo adoptado por mayoría cualificada puede ser objeto de un procedimiento de codesición. En la mayoría de los casos, la codecisión en el Parlamento va unida al voto por mayoría cualificada en el Consejo. No obstante, para algunas disposiciones del Tratado, aún se mantienen conjuntamente la codecisión y el voto por unanimidad.

Se suprime, por el Tratado de Amsterdam, el recurso a la tercera lectura en el Consejo. Además, se abre la posibilidad de finalizar un procedimiento de codecisión en la primera lectura, algo que no estaba previsto en el Tratado de Maastricht. El procedimiento se reduce y, en caso de que no haya conciliación entre ambas instituciones, el texto propuesto se rechaza. La función de poder legislativo del Parlamento queda reforzada junto con la del Consejo, quienes tienen que llegar a un acuerdo si quiere si desea que el texto se adopte.

Por otra parte, la Conferencia intergubernamental, obliga en una declaración al Parlamento, Consejo y Comisión a respetar los plazos previstos en el artículo 251 (antiguo artículo 189 B).El plazo real entre la segunda lectura del Parlamento y los trabajos del Comité de Conciliación no debe superar los nueve meses.

Artículo 251 (antiguo artículo 189 B)

1. Cuando en el presente Tratado, para la adopción de un acto, se haga referencia al presente artículo, se aplicará el procedimiento siguiente.

2. La Comisión presentará una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo.

El Consejo, por mayoría cualificada, previo dictamen del Parlamento Europeo, – si aprobara todas las enmiendas contenidas en el dictamen del Parlamento Europeo, podrá adoptar el acto propuesto así modificado;

– si el Parlamento Europeo no propusiera enmienda alguna, podrá adoptar el acto propuesto;

– en los demás casos, adoptará una posición común y la transmitirá al Parlamento Europeo.

El Consejo informará plenamente al Parlamento Europeo de los motivos que le hubieran conducido a adoptar su posición común.

La Comisión informará plenamente sobre su posición al Parlamento Europeo.

Si, transcurrido un plazo de tres meses desde esa comunicación, el Parlamento Europeo

a) aprobara la posición común o no tomara decisión alguna, el acto de que se trate se considerará adoptado con arreglo a esa posición común;

b) rechazara, por mayoría absoluta de sus miembros, la posición común, el acto propuesto se considerará no adoptado;

c) propusiera enmiendas de la posición común por mayoría absoluta de sus miembros, el texto modificado será transmitido al Consejo y a la Comisión, que emitirá un dictamen sobre estas enmiendas.

3. Si en un plazo de tres meses desde la recepción de las enmiendas del Parlamento Europeo, el Consejo aprobara por mayoría cualificada todas ellas, se considerará que el acto de que se trate ha sido adoptado en la forma de la posición común así modificada; no obstante, el Consejo deberá pronunciarse por unanimidad sobre aquellas enmiendas que hayan sido objeto de un dictamen negativo de la Comisión. Si el Consejo no aprobara todas las enmiendas, el presidente del Consejo, de acuerdo con el presidente del Parlamento Europeo, convocará en el plazo de seis semanas una reunión del Comité de Conciliación.

4. El Comité de Conciliación, que estará compuesto por los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de representantes del Parlamento Europeo, procurará alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto, por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría simple de los representantes del Parlamento Europeo. La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y adoptará todas las iniciativas necesarias para favorecer un acercamiento de las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo. Al realizar esta misión, el Comité de Conciliación examinará la posición común sobre la base de las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo.

5. Si en el plazo de seis semanas después de haber sido convocado, el Comité de Conciliación aprobara un texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto en cuestión conforme al texto conjunto, pronunciándose respectivamente por mayoría absoluta de los votos emitidos y por mayoría cualificada. Si cualquiera de ambas instituciones no aprobara el acto propuesto dentro de dicho plazo, éste se considerará no adoptado.

6. Si el Comité de Conciliación no aprobara un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado.

7. Los períodos de tres meses y de seis semanas a que se refiere el presente artículo podrán ampliarse, como máximo, en un mes y dos semanas respectivamente, a iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo.

Tratado de Niza

El Tratado de Niza, en vigor, desde el 1 de febrero de 2003, tiene por objeto:

– Preparar la Unión Europea para la gran ampliación hacia el Este.

– y hacer que las instituciones comunitarias sean más eficientes y legítimas.

En este sentido el Tratado aumentó de manera considerable las nuevas políticas y disposiciones que se someten al régimen de votación por mayoría cualificada en el Consejo, la codecisión se aplicará a casi todas estas nuevas áreas en las que el Consejo decide por mayoría cualificada.

Se trata de áreas menores, como las medidas de promoción de la lucha contra las discriminaciones, la cooperación judicial civil, las medidas específicas de apoyo en el ámbito industrial, las acciones en materia de cohesión económica y social (al margen de los fondos con finalidad estructural), el estatuto de los partidos europeos y, por último, las medidas relacionadas con los visados, el asilo y la inmigración. En cambio, no se amplió el procedimiento de codecisión a las medidas de naturaleza legislativa a las que ya se aplicaba la mayoría cualificada (como la política agrícola o la política comercial). Como vemos, aún no se ha conseguido la vinculación entre la mayoría cualificada y el procedimiento de codecisión en todas las decisiones legislativas. En este periodo se aplicaba a 44 ámbitos de actividad de la Unión Europea.

Tratado de Lisboa

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la “codecisión” entra en una nueva etapa. Comienza a denominarse procedimiento legislativo ordinario y casi duplica su ámbito de actuación, de su 44 ámbitos comunitaria (Tratado de Niza) pasa a 85.

Los ámbitos de actuación del procedimiento legislativo ordinario:

1. Principios y condiciones de los servicios de interés económico general. Art. 14 TFUE (Antiguo artículo 16 TCE).

2. Normas sobre protección de las personas físicas respecto del tratamiento de datos de carácter personal. Art. 16 TFUE (antiguo artículo 286 TCE)

3. Regulación para prohibir las discriminaciones por razón de la nacionalidad. Art. 18 TFUE (antiguo artículo 12 TCE).

4. Principios básicos de las medidas de la unión de estímulo para apoyar las acciones para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Art. 19 TFUE (antiguo artículo 13 TCE).

5. Disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio del derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Art. 21TFUE (antiguo artículo 18 TCE).

6. Disposiciones relativas a los procedimientos y condiciones preceptivos para la presentación de una iniciativa ciudadana. Art. 24 TFUE (antiguo artículo 21 TCE).

7. Normas sobre cooperación aduanera. Artículo 27 bis TFUE (antiguo artículo 135 TCE).

8. Normas política agrícola común. Art. 36 y 37 TFUE

9. Libre circulación de trabajadores. Art. 40 TFUE.

10. Disposiciones en el ámbito de la seguridad social de los trabajadores migrantes comunitarios. Art. 42 TFUE.

11. Derecho de establecimiento. Art. 44, art. 45 y art. 47 TFUE.

12. Extensión del beneficio de las disposiciones relativas a las prestaciones de servicios a los ciudadanos de un tercer estado establecidos en la comunidad. Art. 49 TFUE.

13. Liberización de servicios en sectores determinados. Art. 52 TFUE.

14. – Servicios. Art. 55 TFUE.

15. Medidas relativas a movimientos de capitales. Art. 57 y art. 61 TFUE (art. 60 TCE).

16. Visados y controles de fronteras. Art. 62 TFUE (art. 62 TCE).

17. Asilo e inmigración. Art. 63 TFUE (ART. 67 TCE).

18. Cooperación judicial en materia civil y penal. Art. 65 TFUE.

19. Normas mínimas para la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos de especial gravedad y con dimensión transfronteriza. Prevención de la delincuencia. Eurojust. Cooperación policial. Europol. Art. 69 TFUE.

20. Aplicación de la política común de transportes. Art. 71 TFUE.

21. Navegación marítima y aérea. Art. 80 TFUE.

22. Medidas relativas a la aproximación de las disposiciones nacionales que tengan por objeto el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior para el fomento de los objetivos del artículo

22 bis. Art. 94 TFUE.

23.-Medidas necesarias para eliminar las distorsiones del mercado interior. Art. 96 TFUE.

24. Disposiciones relativas a la propiedad intelectual (salvo regímenes lingüísticos de los títulos europeos). Art. 97 TFUE.

25. Supervisión multilateral. Art. 99 TFUE.

26. Modificación del protocolo sobre los estatutos del SEBC y del BCE. Art. 107 TFUE (antiguo 107 TCE).

27. Medidas necesarias para la utilización del euro. Art. 111 TFUE (antiguo 123 TCE).

28. Medidas de fomento del empleo. Art. 129 TFUE.

29. Política social. Art. 137 y 141 TFUE.

30. FSE. Art. 148 TFUE

31. Educación y deporte. Art. 149 TFUE.

32. Formación profesional. Art. 150 TFUE.

33. Cultura. Art. 151 TFUE.

34. Salud pública. Art. 152 TFUE.

35. Protección de los consumidores. Art. 153 TFUE.

36. Redes transeuropeas. Art. 156 TFUE.

37. Industria. Art. 157 TFUE.

38. Medidas en el ámbito de la cohesión económica y social. Art. 159 TFUE.

39. Fondos estructurales y fondo de cohesión. Art. 161 TFUE.

40. Fondo europeo de desarrollo regional. Art. 162 TFUE.

41. Programa marco de investigación, realización de espacio europeo de investigación y ejecución del programa marco de investigación. Art. 166 y 167 TFUE.

42. Programas complementarios de investigación en los que solamente participen determinados estados miembros. Art. 168 TFUE.

43. Participación en los programas de investigación emprendidos por varios estados miembros. Art.169 TFUE.

44. Política espacial. Art. 172 TFUE.

45. Medio ambiente, energía, turismo, protección civil y cooperación administrativa. Arts. 175 y 176 TFUE.

46. Política comercial, cooperación al desarrollo, cooperación económica, financiera y técnica con los países terceros, ayuda humanitaria, y cuerpo voluntario europeo de ayuda humanitaria. Art. 188 TFUE.

47. Estatuto y normas relativas a la financiación de los partidos políticos de dimensión europea. Art. 191 TFUE.

48. Creación de tribunales especializados. Art. 225 TFUE.

49. Modificación del Estatuto del Tribunal de Justicia. Art. 245 TFUE.

50. Modalidades de control de las competencias de ejecución. Art. 249 TFUE (antiguo art. 202 TCE).

51. Administración europea. Art. 254 TFUE.

52. Adopción de las normas financieras. Art. 279 TFUE.

53. Lucha contra el fraude. Art. 280 TFUE.

54. Estatuto de los funcionarios de la Unión y régimen aplicable a los otros agentes de la unión. Art. 283 TFUE.

55. Estadísticas. Art. 285 TFUE. El procedimiento viene regulado en el artículo 294 TFUE (antiguo artículo 251 TCE) 1. Cuando en los Tratados, para la adopción de un acto, se haga referencia al procedimiento legislativo ordinario, se aplicará el procedimiento siguiente. 2. La Comisión presentará una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo. Primera lectura 3. El Parlamento Europeo aprobará su posición en primera lectura y la transmitirá al Consejo. 4. Si el Consejo aprueba la posición del Parlamento Europeo, se adoptará el acto de que se trate en la formulación correspondiente a la posición del Parlamento Europeo.

5. Si el Consejo no aprueba la posición del Parlamento Europeo, adoptará su posición en primera lectura y la transmitirá al Parlamento Europeo.

6. El Consejo informará cumplidamente al Parlamento Europeo de las razones que le hayan llevado a adoptar su posición en primera lectura. La Comisión informará cumplidamente de su posición al Parlamento Europeo. Segunda lectura

7. Si, en un plazo de tres meses a partir de dicha transmisión, el Parlamento Europeo:

a. aprueba la posición del Consejo en primera lectura o no toma decisión alguna, el acto de que se trate se considerará adoptado en la formulación correspondiente a la posición del Consejo;

b. rechaza, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo en primera lectura, el acto propuesto se considerará no adoptado;

c. propone, por mayoría de los miembros que lo componen, enmiendas a la posición del Consejo en primera lectura, el texto así modificado se transmitirá al Consejo y a la Comisión, que dictaminará sobre dichas enmiendas.

8. Si, en un plazo de tres meses a partir de la recepción de las enmiendas del Parlamento Europeo, el Consejo, por mayoría cualificada:

a. aprueba todas estas enmiendas, el acto de que se trate se considerará adoptado;

b. no aprueba todas las enmiendas, el Presidente del Consejo, de acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo, convocará al Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas.

9. El Consejo se pronunciará por unanimidad sobre las enmiendas que hayan sido objeto de un dictamen negativo de la Comisión.

Conciliación

10. El Comité de Conciliación, que estará compuesto por los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de miembros que representen al Parlamento Europeo, tendrá por misión alcanzar, en el plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, un acuerdo por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento Europeo, sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo en segunda lectura.

11. La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y tomará todas las iniciativas necesarias para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo.

12. Si, en un plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, el Comité de Conciliación no aprueba un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado.

Tercera lectura

13. Si, en este plazo, el Comité de Conciliación aprueba un texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto de que se trate conforme a dicho texto, pronunciándose el Parlamento Europeo por mayoría de los votos emitidos y el Consejo por mayoría cualificada. En su defecto, el acto propuesto se considerará no adoptado.

14. Los períodos de tres meses y de seis semanas contemplados en el presente artículo podrán ampliarse, como máximo, en un mes y dos semanas respectivamente, por iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo.

2. Instituciones que participan en el proceso legislativo europeo

Comisión Europea

Además, como titular del poder ejecutivo de la Unión, es la encargada, junto a los Estados miembros, de aplicar el Derecho, así como de gestionar y supervisar las políticas y programas de acción comunitarios.

La Comisión presenta proyectos para las nuevas leyes de la Unión, pero son las cámaras colegisladoras, Parlamento y Consejo, las que las adoptan. El artículo 17.2 TUE establece que los actos legislativos de la unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión.

Si bien la Comisión Europea puede ejercer gran influencia sobre el contenido de la ley a través de su derecho de iniciativa, ya no toma parte en el siguiente proceso de legislación. El monopolio de la iniciativa la ostenta la comisión, independientemente de que tal iniciativa venga impulsada por los ciudadanos europeos, directamente a través del artículo 11 del TUE o a través de sus representantes en el Parlamento Europeo (artículo 225 TFUE).

Los principales actores en este caso son el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros. La Comisión ocupa en parte el papel de árbitro y participa en conversaciones informales.

En el Procedimiento de Codecisión el Parlamento tiene gran influencia. Porque al contrario de lo que sucede en el Procedimiento de Audiencia, el Consejo debe aquí considerar su opinión. De no ser así, el Parlamento puede rechazar la ley por completo a través de su derecho de veto. O dicho de otra manera: Sin aprobación del Parlamento ninguna ley puede obtener vigencia.

El rol superior del Parlamento en el Procedimiento de Codecisión significa para el Consejo una cierta pérdida de poder. Porque a partir de aquí el Consejo debe considerar más los intereses del Parlamento. Por otro lado surgen también nuevas posibilidades de cooperación, por ejemplo cuando una minoría en el Consejo comparte iguales intereses como la mayoría del Parlamento.

El Parlamento Europeo Según el artículo 14.1 TUE el Parlamento europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa.

En la prolongación del Acta Única Europea el papel del Parlamento Europeo se ve incrementado por el Tratado de Maastricht (1992), permitiendo al Parlamento adoptar actos conjuntamente con el consejo. La codecisión implica contactos reforzados entre el Parlamento y el Consejo para llegar a un acuerdo y se someten a este procedimiento algunos ámbitos donde el Parlamento no tenía participación alguna, como la política comercial común, la exclusión de las disposiciones relativas al derecho de establecimiento de determinadas actividades, la ampliación de la libertad de prestación de servicios a nacionales de terceros países, las medidas relativas a la circulación de capitales hacia o desde terceros países, las medidas destinadas a eliminar las distorsiones del mercado interior y las medias relativas al uso del euro.

La posición institucional del Parlamento Europeo se refuerza por lo que lo adopta el Parlamento, al igual que el Consejo, en primera y segunda lectura ya no es simplemente un dictamen, sino una posición.

Al objeto de aumentar la responsabilidad del Parlamento, el Anexo XXI del Reglamento del Parlamento Europeo establece un código de conducta a seguir para la negoción en el marco del procedimiento legislativo ordinario que regula los principios generales que debe seguir el Parlamento en las negociaciones durante todas las etapas del procedimiento legislativo ordinario. Este código es complementario de la “Declaración común sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión” acordada entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión.

En el seno del Parlamento, la comisión parlamentaria competente será el principal órgano responsable durante las negociaciones tanto en primera como en segunda lecturas.

El Consejo

El Consejo ejerce junto con el Parlamento Europeo el poder legislativo de la Unión (artículo 16.1 TUE). Ostenta la titularidad formal de importantes potestades ejecutivas, pero cuyo ejercicio debe atribuir por imperativo constitucional a la Comisión. Si bien en los últimos tiempos sus funciones legislativas, antes exclusivas, han ido debilitándose en favor de la igualdad con el Parlamento Europeo, el paralelo declive político de la Comisión parece estar propiciando un desplazamiento de retorno simultáneo al Consejo del centro de gravedad del poder decisorio. Los miembros del Consejo pueden solicitar que quede en suspenso el procedimiento legislativo, solicitando que se remita el asunto al Consejo Europeo. La suspensión puede durar, como máximo 4 meses.

Los parlamentos nacionales

Los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, que como instituciones externas tienen garantizado un nivel de participación sustancial como garantes del principio de subsidiariedad a nivel nacional de la legislación comunitaria en el contexto del “sistema de alerta temprana”. Tienen derecho a intervenir inmediatamente después de presentarse un proyecto de acto legislativo con miras a realizar un control de subsidiariedad en el plazo de 8 semanas.

Dicho sistema consiste en atribuir a los parlamentos nacionales la potestad de emitir dictámenes motivados sobre la aplicación del principio de subsidiariedad por las iniciativas legislativas europeas al comienzo del procedimiento legislativo comunitario, cuyos efectos jurídicos dependen del número de parlamentos nacionales que los emitan respecto de cada iniciativa, y van desde el examen de la iniciativa por la Comisión Europea hasta la posibilidad de que el Parlamento Europeo o el Consejo, por mayorías reforzadas, puedan vetarla, impidiendo sus tramitación legislativa.

3. El proceso legislativo ordinario: “la codecisión”

El procedimiento de codecisión fue introducido por el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht de 1992). En el Tratado de Ámsterdam, como hemos visto anteriormente, se simplificó y se extendió su campo de aplicación. Puesto que es el procedimiento más utilizado en la práctica comunitaria, veremos, paso a paso el desarrollo del mismo.

El procedimiento legislativo ordinario está regulado en el artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el cual reproduce, sin cambios significativos el procedimiento de codecisión regulado previamente a Lisboa, en el artículo 251 TCE.

Este procedimiento consta de 3 lecturas, la última con conciliación, con la posibilidad de que el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros lo den por concluido si alcanzan un acuerdo sobre el texto en cualquier lectura.

Los pasos de este procedimiento son los que a continuación se detallan:

1º) PRESENTACIÓN DE PROPUESTA DE ACTO LEGISLATIVO

El procedimiento de codesición se inicia con la una propuesta de la Comisión. No obstante, el Parlamento Europeo puede también adoptar una iniciativa legislativa y, en el caso del espacio de libertad, seguridad y justicia, la propuesta puede venir de la Comisión o de una cuarta parte de los Estados miembros ( artículo 76 TFUE). El Tribunal de Justicia o el Banco Europeo de Inversiones pueden también solicitar la adopción de un acto legislativo, y el Banco Central Europeo puede proponer una recomendación para un acto legislativo.

En estos casos, el Parlamento Europeo y el Consejo Transmitirán a la Comisión el proyecto de acto, así como sus posiciones en primera y segunda lecturas. El Parlamento Europeo o el Consejo podrá pedir el dictamen de la Comisión a lo largo de todo el procedimiento y la Comisión podrá dictaminar asimismo por propia iniciativa. La Comisión también podrá, si lo considera necesario, participar en el Comité de Conciliación. (art. 294, apartado 15 TFUE).

La propuesta legislativa se presenta al Parlamento Europeo y al Consejo y se pone a disposición de los Parlamentos de los Estados miembros. El fortalecimiento de la función de los parlamentos nacionales en el proceso legislativa es un elemento innovador introducido por el Tratado de Lisboa al conferirles la función de garantes del principio de subsidiariedad.

En un plazo de ocho semanas, los Parlamentos nacionales deben enviar a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado relativo a la conformidad del proyecto de acto legislativo con el principio de subsidiariedad.

“Los proyectos de actos legislativos se motivarán en relación con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Todo proyecto de acto legislativo debería incluir una ficha con pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Esta ficha debería incluir elementos que permitan evaluar el impacto financiero y, cuando se trate de una directiva, sus efectos en la normativa que han de desarrollar los Estados miembros, incluida, cuando proceda, la legislación regional. Las razones que justifiquen la conclusión de que un objetivo de la Unión puede alcanzarse mejor en el plano de ésta se sustentarán en indicadores cualitativos y, cuando sea posible, cuantitativos. Los proyectos de actos legislativos tendrán debidamente en cuenta la necesidad de que cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre la Unión, los Gobiernos nacionales, las autoridades regionales o locales, los agentes económicos o los ciudadanos sea lo más reducida posible y proporcional al objetivo que se desea alcanzar.”

(PROTOCOLO Nº2 SOBRE LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD)

Cuando los dictámenes motivados que indiquen que un proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, el proyecto volverá a estudiarse. Este umbral se reducirá a un cuarto cuando se trate de un proyecto de acto legislativo presentado sobre la base del artículo 76 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia.

Tras este nuevo estudio, la Comisión o, en su caso, el grupo de Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones, si el proyecto de acto legislativo tiene su origen en ellos, podrá decidir mantener el proyecto, modificarlo o retirarlo. Esta decisión deberá motivarse.

Además, en el marco del procedimiento legislativo ordinario, cuando los dictámenes motivados que indiquen que una propuesta de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad representen al menos la mayoría simple de los votos atribuidos a los Parlamentos, la propuesta deberá volverse a estudiar. Tras este nuevo estudio, la Comisión podrá decidir mantener, modificar, o retirar la propuesta.

Si decide mantenerla, la Comisión deberá justificar, mediante dictamen motivado, por qué considera que la propuesta de que se trate respeta el principio de subsidiariedad.

2º) PRIMERA LECTURA

El Parlamento aprueba su posición en primera lectura sobre la propuesta legislativa. No hay un plazo de tiempo definido para la primera lectura.

El ponente del Parlamento prepara un proyecto de informe, que es objeto de debate por los grupos políticos y al que se presentan enmiendas en la comisión competente del Parlamento Europea .

En el Pleno, el Parlamento aprueba su posición por mayoría simple.

Esta posición puede contener enmiendas a la propuesta legislativa inicial.

Si la posición del Parlamento no contiene enmiendas y si el Consejo acepta asimismo la propuesta inicial, el acto es adoptado por el Consejo por mayoría cualificada, firmado a continuación por los presidentes del Parlamento Europeo y del Consejo, y publicado en el Diario Oficial.

(Artículo 56 del Reglamento del Parlamento Europeo: Rechazo de una propuesta de la Comisión

1. Cuando una propuesta de la Comisión no obtenga la mayoría de los votos emitidos, o cuando se apruebe una propuesta de rechazo de la misma, que podrán presentar la comisión competente o cuarenta diputados como mínimo, el Presidente pedirá a la Comisión que retire su propuesta antes de que el Parlamento proceda a votar el proyecto de resolución legislativa.

2. Si la Comisión retira su propuesta, el Presidente dará por concluido el procedimiento e informará de ello al Consejo.

3. Si la Comisión no retira su propuesta, el Parlamento devolverá el asunto a la comisión competente, sin proceder a la votación del proyecto de resolución legislativa, salvo que el Parlamento, a propuesta del presidente o del ponente de la comisión competente, un grupo político o cuarenta diputados como mínimo, proceda a dicha votación.

En caso de devolución, la comisión competente decidirá sobre el procedimiento que deba seguirse e informará al Parlamento oralmente o por escrito en el plazo que éste haya fijado, que no podrá exceder de dos meses.

Tras la devolución a comisión en aplicación del apartado 3, la comisión responsable para el fondo deberá, antes de tomar una decisión sobre el procedimiento que deba seguirse, permitir que una comisión asociada en virtud del artículo 50 pueda tomar sus propias decisiones en lo tocante a las enmiendas que afecten a asuntos de su competencia exclusiva, en particular a las enmiendas que deban presentarse de nuevo al Parlamento.

El plazo fijado de conformidad con el apartado 3, párrafo segundo, se aplicará a la presentación, oralmente o por escrito, del informe de la comisión competente. Dicho plazo no vincula al Parlamento a la hora de determinar el momento oportuno para retomar el examen del procedimiento en cuestión.

4. Si la comisión competente no puede respetar este plazo, deberá solicitar la devolución a comisión en virtud del apartado 1 del artículo 175. Si fuere necesario, el Parlamento podrá fijar un nuevo plazo al amparo del apartado 5 del artículo 175. Si no se acepta la solicitud de devolución, el Parlamento procederá a votar el proyecto de resolución legislativa.

En caso de que el Parlamento apruebe su posición con enmiendas existen dos posibilidades:

1º) Si el Consejo aprueba todas las enmiendas y no modifica de otro modo la propuesta inicial, el acto es adoptado por el Consejo por mayoría cualificada y, a continuación, firmado y publicado.

2º) Si el Consejo no aprueba todas las enmiendas o las rechaza, debe adoptar su posición por mayoría cualificada y transmitirla después al Parlamento para la segunda lectura. El Consejo debe informar cumplidamente de las razones que le han llevado a adoptar su posición. La Comisión informa al Parlamento de su posición.

3º SEGUNDA LECTURA

En segunda lectura, el Parlamento examina la posición del Consejo. A diferencia de la primera lectura, en la que no hay plazos establecidos, en la segunda lectura el plazo viene fijado en tres meses (ampliable a cuatro),

Puede: aprobar la posición del Consejo o no tomar decisión alguna en dicho plazo. El acto se considera entonces adoptado y pasa a firmarse y publicarse; rechazar, por mayoría absoluta de sus miembros, la posición del Consejo, en cuyo caso el procedimiento se da por finalizado; proponer, por mayoría absoluta de sus miembros, enmiendas a la posición del Consejo. La posición del Parlamento se transmite entonces al Consejo y a la Comisión. El Consejo dispone de un plazo de tres meses (ampliable a cuatro) para actuar.

La comisión competente para el fondo, un grupo político o cuarenta diputados como mínimos pueden presentar enmiendas a la posición del Consejo para su consideración en el Pleno si son conformes a los artículos 156 y 157 y si además, conforme al artículo 66 del Reglamento del Parlamento Europeo, proponen:

– volver total o parcialmente a la posición aprobada por el Parlamento en primera lectura, o

– lograr un compromiso entre el Consejo y el Parlamento, o

– modificar una parte del texto de la posición del Consejo no incluida en la propuesta presentada en primero lectura o cuyo contenido sea distinto al de la misma

– tener en cuenta un hecho o una situación jurídica nueva surgidos después de la primera lectura.

La decisión del Presidente sobre la admisibilidad de las enmiendas será inapelable. Solamente se aprobarán las enmiendas que obtengan la mayoría de los votos de los diputados que integran el Parlamento. Antes de someter a votación las enmiendas, el Presidente podrá pedir a la Comisión que manifieste su posición y al Consejo que formule sus comentarios.

Si el Consejo aprueba todas las enmiendas del Parlamento, el acto se considera adoptado y pasa a firmarse y publicarse.

Si el Consejo no acepta todas las enmiendas del Parlamento, informa a este al respecto y se inicia a continuación el procedimiento de conciliación en un plazo de seis semanas.

4º CONCILIACIÓN Y TERCERA LECTURA

Los textos que no hayan podido aprobarse en primera o segunda lectura se someten al procedimiento de conciliación.

Se convoca al Comité de Conciliación, que reúne a representantes de los Estados miembros (ministros o sus representantes) y a un número igual de diputados al Parlamento Europeo.

De conformidad con el artículo 68 del Reglamento del Parlamento europeo la delegación del Parlamento en el Comité de Conciliación se compondrá del mismo número de miembros que la delegación del Consejo.

La composición política de la delegación se corresponderá con la división del Parlamento en grupos políticos. La Conferencia de Presidentes fijará el número exacto de miembros de cada grupo político que compondrán la delegación.

Los miembros de la delegación serán designados por los grupos políticos para cada caso de conciliación, preferiblemente entre los miembros de las comisiones interesadas, con excepción de tres miembros que serán designados en calidad de miembros permanentes de las delegaciones sucesivas por un período de doce meses. Los tres miembros permanentes serán designados por los grupos políticos entre los vicepresidentes y representarán al menos a dos grupos políticos diferentes. El presidente y el ponente de la comisión competente en cada caso serán miembros de la delegación.

Los grupos políticos y los diputados no inscritos no representados en la delegación podrán enviar respectivamente un representante a cualquiera de las reuniones preparatorias internas de la delegación.

La delegación estará encabezada por el Presidente o por uno de los tres miembros permanentes y tomará las decisiones por mayoría de sus miembros. Sus deliberaciones no serán públicas.

La delegación informará al Parlamento de los resultados de la conciliación.

El Comité examina la posición del Consejo y las enmiendas del Parlamento adoptadas en segunda lectura. Dispone de un plazo de seis semanas (ampliable a ocho) para llegar a un acuerdo y elaborar un texto conjunto, tras la conclusión de la segunda lectura del Consejo y la notificación oficial de éste al Parlamento de que no puede aceptar todas las enmiendas parlamentarias de la segunda lectura.

Si el Comité de Conciliación no se pone de acuerdo sobre un texto conjunto en el plazo previsto, el acto se considera no adoptado y el procedimiento concluye.

Si el Comité de Conciliación aprueba el texto conjunto, éste se somete al Consejo y al Parlamento para su aprobación. El Consejo y el Parlamento disponen de un plazo de seis semanas (ampliable a ocho, en caso de que se acuerde prórroga) para aprobarlo; el Consejo decide por mayoría cualificada y el Parlamento, por mayoría de los votos emitidos. Una vez que ambas instituciones hayan aprobado el texto, este se firma y se publica.

Referencias legislativas:

– Informe A6-0013/2008 sobre el Tratado de Lisboa 2007/2286 (INI)

– Reglamento del Parlamento Europeo.

– Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

– Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.