El Jefe de policía en Andalucía. Una figura de movilidad
La configuración de España en un estado autonómico no podía traer otra consecuencia que el reflejo de esa diversidad en múltiples ámbitos, incluida la seguridad pública. Así, las diversas Comunidades Autónomas han decidido de forma diferente asumir esta responsabilidad atendiendo a diferentes criterios. Unas optan por la constitución de Policías Autonómicas propias (País Vasco, Cataluña y Navarra), otras optaron por las fórmulas de las Unidades Adscritas del Cuerpo Nacional de Policía (Andalucía, Valencia, Asturias, Aragón). Incluso la hay que se encuentra actualmente en proceso de transición entre ambas fórmulas (Galicia). No falta quien sigue estudiando qué formula asumir (Canarias).
Esta variedad de soluciones no está ajena a la coordinación de las Policías Locales en sus respectivos territorios. Diversa estructuras y modelos de organización conviven en un capítulo más del modelo policial. La definición del Jefe de Policía Local adopta así múltiples soluciones.
La Comunidad Autónoma de Madrid lo asigna la máxima categoría de la plantilla, y de existir varios de la misma, se nombra en base a los principios de mérito y capacidad. La Comunidad Valenciana y la de Murcia adoptan mismo modelo. Canarias establece un modelo de provisión por libre designación entre la máxima categoría del municipio y sus equivalentes en otros ayuntamientos. Castilla La Mancha adopta la libre designación de igual manera, pero con la opción del concurso si no hay candidato idóneo en la plantilla. Castilla León ha optado por asignar la responsabilidad de Jefe de Policía Local a la máxima categoría de la plantilla con la particularidad del nombramiento del Subjefe.
Sorprende la fórmula Navarra que define la Jefatura de la Policía Local como de personal eventual, renunciando al principio de objetividad que deben tener ciertas responsabilidades reservadas a funcionarios de carrera y, muy probablemente, contradiciendo los dispuesto en las normas de bases de régimen local y en el nuevo Estatuto Básico del Empleado Público.
En su artículo 12, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP) define al personal eventual como aquél, que en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. Por tanto el personal eventual no puede desempeñar ya funciones directivas, ni de gestión, sino sólo de confianza y asesoramiento especial de los órganos de gobierno. Y esto es de aplicación a todas las administraciones públicas a partir de la entrada en vigor del EBEP, pues se trata de una norma de aplicación directa1.
Coinciden Baleares y Andalucía, en designar al Jefe de Policía Local de entre funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que cumplan los requisitos de categoría y titulación establecidos en sus respectivas normas de referencia.
En este panorama, lo cierto es que la figura del Jefe de Policía Local en la Comunidad Autónoma de Andalucía no está exenta de cierta polémica. Existen opiniones que encuadran esta figura entre el personal eventual de los ayuntamientos otorgándole a la misma, un carácter esencial como personal de confianza. Sin embargo, y reitero, quienes defienden esta postura olvidan el contenido netamente funcionarial de dicho puesto.
Al objeto de conseguir el mejor razonamiento legal posible y aun con el riesgo de iniciar el mismo por un punto intermedio del camino, me parece bien empezar a comentar la figura del Jefe de Policía Local en Andalucía con la Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de Coordinación de las Policía Locales de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Y digo esto porque las estructuras funcionariales de las Administraciones Locales vienen ya esbozadas desde normas estatales, van teniendo una estructuración complementaria desde normas autonómicas y terminan por definirse en las propias relaciones de puestos de trabajo de las corporaciones locales. Es por tanto la Ley 13/2001 un punto intermedio en el currículo normativo que define al Jefe de Policía Local, pero que sí puede ser válido para plantearnos desde él reflexiones con la suficiente perspectiva normativa.
Dice en su primer párrafo el artículo 11 de la Ley 13/2001 que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS) y la Ley Reguladora de la Bases de Régimen Local (BRL), los Cuerpos de la Policía Local son institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada bajo la superior autoridad del Alcalde.
El artículo 104.2. de la Constitución Española estableció que una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, quedando vía artículo 148.1.22a en manos de las Comunidades Autónomas, la coordinación y demás facultades en relación a las policías locales.
El artículo 52 de la LO 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, define a los Cuerpos de Policía Local como institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada. Referente al Municipio, el artículo 21.1.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril de BRL, establece como atribución del Alcalde ejercer la jefatura de la Policía Municipal, Misma función que al hablar de los municipios de gran población define el artículo 124. Por tanto la Ley 13/2001 no aportó nada ni en la definición ni en la jefatura de la Policía Local.
El artículo 12 de esta norma, sobre la Jefatura del Cuerpo, reitera que será de la superior autoridad y dependencia directa del Alcalde, disponiendo que el Jefe será nombrado por el Alcalde. Es aquí, y no antes, donde expresamente aparece la figura del Jefe. ¿Y quién es el Jefe?
Pues será un funcionario de carrera. Que pertenezca a un cuerpo policial. Que tenga la máxima categoría de la plantilla si es del propio Cuerpo de Policía del municipio; o bien si pertenece a otro Cuerpo policial, con acreditada experiencia en funciones de mando y con igual o superior rango y categoría que la del funcionario de superior categoría del Cuerpo de Policía del municipio. Es concepto importante la categoría ya que condiciona el grupo de pertenencia del funcionario y por tanto, la titulación que el mismo posee. Queda por tanto inhabilitado para el puesto de Jefe de Policía Local, aquél funcionario policial que no posea una categoría igual o superior o equivalente a la de la máxima categoría de la plantilla, así como el que no posea la titulación académica correspondiente al grupo de clasificación de ésta1.
Por tanto, en la estructura de los Cuerpos de Policía Local de Andalucía deberán existir bien diferenciados aquellos puestos a cubrir por los funcionarios del propio cuerpo policial del municipio incluidas los destinados a los que ostenten las máximas categorías profesionales de las plantillas, del puesto de Jefe del Cuerpo de Policía Local. Esta diferenciación no siempre es evidente, dándose la circunstancia de que si no están plena y/o acertadamente adaptadas las relaciones de puestos de trabajo de los Cuerpos de Policía Local respectivos a la Ley de Coordinación, las mismas confunden la máxima categoría de la plantilla con el puesto de trabajo de Jefe del Cuerpo de Policía Local.
La forma de elección del Jefe del Cuerpo de Policía Local, o mejor dicho, su forma de provisión, será la libre designación. Y aunque sea reiterativo, es una forma de provisión, de puesto de trabajo, que se aplica a los funcionarios de carrera. Dicho de otra manera. Las formas de provisión de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera son dos: el concurso y la libre designación. Así se establece en el artículo 20 de la Ley 30/1984 de 2 de agosto de Medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP) y en el artículo 78.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Concretamente, en el artículo 202 de la LMRFP se dice que por libre designación podrán cubrirse aquellos puestos de trabajo que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones.
El concurso y la libre designación serán formas de provisión de puestos de trabajo de funcionarios de carrera del Cuerpo de Policía Local del municipio, pero la libre designación será la única forma de provisión del puesto de Jefe de Policía Local del municipio.
En el EBEP, artículo 80, de define la libre designación como el procedimiento de provisión que consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. Y continua diciendo que las Leyes de la Función Pública establecerán los criterios para determinar los puestos que por su especial responsabilidad y confianza puedan cubrirse por libre designación. Por tanto será la apreciación discrecional de la Administración en relación a los requisitos de igualdad, objetividad, mérito y capacidad. Sin olvidar el de publicidad que impera en todo procedimiento de provisión de puesto de trabajo para los funcionarios de carrera, lo que exige publicación en el Boletín Oficial del Estado3. Todo ello en orden al logro de la mayor eficacia, haciendo descansar la decisión de la Administración en el principio de confianza4.
Y no hay que confundir sistemas de selección de aquellos que aspiran a ser funcionarios en un determinado grupo o escala, que son aquellos procedimientos (oposición, concurso o concurso-oposición) utilizados para alcanzar tal condición, o sea obtener una plaza en un determinado Cuerpo o Escala de la función pública, con sistemas de provisión de puesto de trabajo de los que ya son funcionarios, como son el concurso y la libre designación.
En supuestos de inaplazable y urgente necesidad, y cuando un puesto de trabajo quede vacante, podrá ser cubierto en comisión de servicios de carácter voluntario con un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo. Es una forma extraordinaria de provisión que requiere por un lado, de motivación que justifique le urgente e inaplazable necesidad de su uso, y por otro, de necesaria publicidad5. El EBEP tan sólo menciona a las comisiones de servicio en su Disposición Adicional Segunda sobre funcionarios con habilitación de carácter estatal. Por ello se deberá seguir aplicando lo establecido en el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, norma, aún vigente, de carácter supletoria en la administración local.
En el Título V, Capítulo II sobre Estructuración del empleo público del EBEP, la ordenación de los puestos de trabajo en las que las Administraciones Públicas estructuran su organización, se hará a través de las relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas de adscripción, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.
Luego serán las relaciones de puestos de trabajo (en adelante RPT) el vehículo normativo por el cual se definan las estructuras funcionariales en general, y policiales en particular, del municipio. Las RPT´s son “ante todo una disposición normativa, no un acto administrativo y de ahí la eficacia y su fuerza vinculante respecto de las convocatorias”6 de puestos de trabajo.
Desde el análisis de todo lo anterior, aquellos que plantean que la figura del Jefe de Policía Local en Andalucía se encuentra fuera de la estructura del Cuerpo de Policía Local quizás se equivocan. Y empezando mi razonamiento por su consecuencia, si las RPT´s municipales contemplan que así sea, es por que todo el árbol normativo de superior rango así les obliga, impidiendo que incluso la pretensión de definir al Jefe de Policía Local en una RPT como puesto ajeno a la estructura del Cuerpo de Policía Local prospere. Veámoslo.
La Ley 7/1985 BRL en su Título VII define que el personal al servicio de las entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, personal laboral y personal eventual, formando la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización. En la provisión de puestos de trabajo del municipio, además de la participación de los funcionarios propios de la entidad convocante, podrán participar los funcionarios que pertenezcan a cualquiera de las Administraciones Públicas, quedando en este caso supeditada la participación a lo que al respecto establezcan las relaciones de puestos de trabajo. Es en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen Local, y más concretamente en su artículo 131, que todos estos funcionarios se integrarán en las escalas, subescalas, clases y categorías de cada Corporación, con arreglo a lo que se previene en la misma norma. Por lo que los funcionarios de carrera que provisionen a estos puestos de trabajo, se integrarán en la subescala correspondiente, que para el caso de la Policía Local es la Subescala de Servicios Especiales, Escala de Administración Especial. La misma Ley 7/1985 reserva a funcionarios de carrera, aquellas funciones que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que se reserven a funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función. Y al Jefe de Policía Local le corresponden las funciones de la Escala Técnica7, adecuándolas a las especificidades de la plantilla, y estas son las de organización, dirección, coordinación y supervisión de las distintas unidades del Cuerpo. En todo caso, funciones de funcionario de carrera, que no de eventual ni mucho menos de personal laboral.
Otra cuestión a reseñar es sobre la adecuación a norma de si el Jefe de Policía Local debe usar uniforme. El artículo 14.2. de la Ley 13/2001 establece que todos los miembros de los Cuerpos e la Policía Local vestirán el uniforme reglamentario cuando estén de servicio, con la dispensa de los casos previstos en la ley. Algunos agentes sociales cuestionan la idoneidad de que un Jefe de Policía Local que provenga de un cuerpo policial diferente al del municipio use el uniforme basándose en el artículo 21 de la propia Ley de Coordinación por el que los Cuerpos de la Policía Local estarán integrados solamente por funcionarios de carrera de los municipios respectivos. Si bien esta redacción nos llevaría, en una superficial lectura, a responder a la cuestión negativamente incluso en el caso de que el Jefe provenga de otro Cuerpo de Policía Local, ya que no sería funcionario del municipio respectivo, no hay que olvidar el mecanismo de integración expuesto más arriba. Mecanismo que opera también para aquellos funcionarios de Policía Local que se encuentran en comisión de servicio (otra forma de provisión de puesto de trabajo, como ya vimos) en Cuerpo de municipio distinto del que accedieron a la función pública policial o para aquellos que permutan. Lo que sí impide, por tanto, este artículo 21, es el nombramiento de funcionarios interinos en los Cuerpos de la Policía Local.
Es más. El Decreto 250/2007, de 25 de septiembre, por el que se establece la uniformidad de las Policía Locales de Andalucía establece que será de aplicación al personal perteneciente a los Cuerpos de Policía Local, concepto éste, el de personal lo suficientemente amplio para abarcar a todos los funcionarios integrantes e integrados en la Policía Local, haciendo mención expresa a la persona que ostente la jefatura del Cuerpo.
Para aquellos Jefes de Policía Local que provengan de otros cuerpos policiales diferentes al del municipio, el EBEP ha dispuesto una nueva situación administrativa de servicio en otras administraciones públicas aplicable a los funcionarios que obtengan destino en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, rigiéndose a partir de ese momento por la legislación de la Administración en la que están destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias de provisión de puestos de trabajo y para la promoción interna8 que se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen. Si el Jefe de Policía Local proviene del propio cuerpo policial del municipio se mantendrá en servicio activo.
El puesto de Jefe de Policía Local, se puede concluir, que sí está en la estructura del Cuerpo de Policía Local. Primero porque así lo definirá una RPT. Y segundo porque a la RPT la obliga, con carácter específico, el artículo 12 de la Ley 13/2001, de CPL como Ley de la Función Pública Policial en Andalucía en cumplimiento de la Disposición Final Tercera de la Ley 7/1985 de BRL; y con carácter general, el EBEP donde se reconoce la movilidad interadministrativa como fórmula de gestión de recursos humanos, fórmula que, entre otros, ha sido consensuada con los agentes sociales. Interpretación ésta que viene siendo doctrina tal como se establece en fundamento de derecho tercero de la Sentencia 7/2006 de fecha veintitrés de enero, de la Sección Tercera de Granada, Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Recurso de Apelación Rollo 478/2004.
En cualquier caso, los recelos corporativistas que causa entre las asociaciones y los sindicatos profesionales de policía local, la provisión del puesto de trabajo de Jefe de Policía Local en su actual formato, deberían ser atemperados desde una perspectiva no ya de falso intrusismo profesional, sino desde una aplicación extensiva de movilidad interadministrativa, mediante cupos quizás, contemplada en el Estatuto Básico del Empleado Público, desde el que se logren trasvases de funcionarios policiales de unos cuerpos a otros y no solo desde los demás cuerpos policiales hacia un Cuerpo de Policía Local concreto. Ello supondría un enriquecimiento profesional para los propios funcionarios a la par que para las corporaciones a las que pertenezcan, facilitando, indudablemente y como consecuencia directa, la tan demandada coordinación policial entre las distintas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
NOTAS
1. Sentencia nº 181/06, de 25 de abril, Procedimiento Abreviado 720/2004, Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Sevilla. Otra, Sentencia de 6 de julio de 2006, Procedimiento Abreviado nº 64/2005, Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 7 de Sevilla.
2. El arto 20.1.b) de la Ley MRFP siguen en vigor por lo dispuesto den la Disposición Final Cuarta del EBEP. Por el contrario, el Capítulo III del Título V del EBEP, entrará en vigor cuando se dicten sus normas de desarrollo.
3. Arto. 97 Ley 7/1985, de 2 de abril, de BRL
4. Sentencia nº 181/06 de 25 de abril, Procedimiento Abreviado 720/2004; Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3, Sevilla
5. Sentencia de fecha 5/07/2006, Recurso Contencioso Administrativo Abreviado nº 629/05, Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Sevilla
6. El Acceso y la Provisión de Puestos de Trabajo en la Administración Pública; pág. 396; edición 2005; J.B. Lorenzo de Membiela
7. Artículo 57, Ley 13/2001, de 11 de diciembre, sobre Ley de Coordinación de Policías Locales de Andalucía.
8. Resolución de 21 de enero de 2007 de la Secretaría General para la Administración Pública, BOE 150/2007
