El bonito baile de las competencias jurisdiccionales en materia de Seguridad Social

Como es sabido, una de las características de nuestro ordenamiento laboral es la existencia de una jurisdicción propia que conoce de los conflictos y litigios surgidos del trabajo asalariado y de las que la doctrina ha denominado“relaciones jurídicas paralelas”, como las de Seguridad Social (1). Concretamente el art. 9.5 LOPJ establece que la jurisdicción social conoce “de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral”.

El ámbito jurisdiccional laboral queda definido pues, en principio, en función del criterio de la naturaleza o carácter de la disposición invocada, de tal modo que si se trata de una regla de la “rama social del Derecho” serán competentes los tribunales laborales (2).

De la amplitud de la definición cabría pensar que todas las controversias atingentes a esa “rama social del derecho” -que abarca campos tan diversos como el contrato de trabajo, el sistema de relaciones laborales, el derecho administrativo sancionador del trabajo, el derecho de la Seguridad Social, el de emigración y promoción social, entre otros- quedan acogidas a este orden jurisdiccional. Sin embargo, como se sabe, esto no es exactamente así, de forma que, sin perjuicio de otras zonas de confluencia con las jurisdicciones civil y penal, existen un buen número de cuestiones relativas al orden social cuyo conocimiento está atribuido a la jurisdicción contencioso-administrativa. Se deriva esto de la frecuente e histórica intervención administrativa en las relaciones de trabajo -aunque con tendencia a decrecer(3)-, de la de los órganos de la Seguridad Social, y también más recientemente como consecuencia de la extensión de ciertos derechos laborales a los funcionarios públicos (4), siendo la jurisdicción propia del control de esa actuación de la administración la contencioso-administrativa, que conoce “de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de la Administraciones públicas sujeta a Derecho Administrativo” (art. 9.4 LOPJ).

Esto ha dado lugar desde antiguo a numerosos conflictos en los que se trataba de establecer fronteras entre competencias en muchos casos concurrentes y paralelas (STS, Sala 4ª, 6-7-65, RJA 3368) con “duplicidad de cauces de reclamación” (STS, Sala 4ª, 18-11-65, RJA 5514) y de marcar por tanto la siempre difícil línea divisoria entre las dos jurisdicciones (STS, Sala 4ª, 30-11-63, RJA 5149).

Así las cosas, la Ley de Procedimiento Laboral, que en su art. 1 reitera la ya conocida remisión a la rama social del derecho para definir el ámbito del orden jurisdiccional laboral, en sus arts 2 y 3 intenta delimitar los campos propios de la jurisdicción social y la contencioso-administrativa en cuestiones laborales, entrando en un complicado e imperfecto juego con los arts. 1 a 3 LJCA(5).

Sería verdaderamente prolijo detallar los diversos pronunciamientos jurisprudenciales que han ido acotando los márgenes de una y otra jurisdicción en esas zonas fronterizas, lo que da idea de la complejidad de la labor(6).

Pero es que además esta labor se ve complicada con la actitud del legislador, que gusta de intervenir con relativa frecuencia en esta cuestión y no precisamente para aclarar sino para introducir si cabe más elementos de confusión.

Así ocurre con la última reforma operada por la Ley 52/2003 de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social.

En efecto, en su propia exposición de motivos se expresa que “En último término, se modifican asimismo algunas materias incluidas en otros cuerpos legales, pero que tienen estrecha conexión con el ordenamiento de la Seguridad Social. Tal es el caso de las modificaciones que se introducen en al Ley de Procedimiento Laboral, para residenciar en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento de todas las pretensiones relativas a las relaciones jurídicas instrumentales (inscripción, altas, bajas, cotización y recaudación)……. Igualmente se procede a residenciar en el orden jurisdiccional social el conocimiento de las cuestiones en materia de sanciones que las entidades gestoras impongan a los trabajadores y beneficiarios de prestaciones”.

Afecta pues la modificación a dos grupos de materias: aquellas anteriormente residenciadas en el ámbito laboral que ahora pasan al contencioso-administrativo y aquellas otras que hacen el trayecto inverso pasando de lo contencioso-administrativo a lo social.

Se sigue así la evolución normativa última al parecer empeñada, de un lado, en fortalecer la competencia revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y de otro, y contrariamente, en ampliar la jurisdicción del orden social incluso, manifiestamente, sobre actos administrativos laborales(7), renunciándose a cualquier criterio mínimamente fundado para delimitar ambas parcelas jurisdiccionales y entrando en el terreno de la más pura casuística.

Respecto al primer grupo de materias, se modifica, por el art 23 de la Ley citada, la redacción del art. 3.1.b) de la Ley de Procedimiento Laboral. En dicho artículo se recogen una serie de exclusiones expresas de la competencia del orden social. A las exclusiones anteriormente recogidas (impugnación de resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria o, en su caso, por las Entidades Gestoras en el supuesto de recaudación conjunta, así como de las relativas a las actas de liquidación y de infracción) se añaden ahora la impugnación de resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas, formalización de la cobertura frente a riesgos profesionales , tarifación, cobertura de la prestación de incapacidad temporal, afiliación, alta, baja, y variaciones de datos de trabajadores y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social. Es decir, las resoluciones y actos dictados relativos a encuadramiento de los que antes correspondía conocer a la jurisdicción social, ahora pasarán a ser conocidos por la contencioso-administrativa.

Con ello se produce la unificación en un solo orden jurisdiccional de todas las resoluciones que son competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social. Esto evitará por ejemplo disfuncionalidades como las que se producían al acordarse un alta de oficio, la cual por regla general lleva aparejada la correspondiente reclamación de deuda por los periodos dejados de cotizar y sanción. Mientras que de la posible impugnación del alta conocía el orden social, del acto recaudatorio y del sancionador conocía el orden contencioso(8), cuando lo cierto es que la procedencia o no de la reclamación de deuda y de la sanción depende en primer lugar de la procedencia o no del alta, debiendo no obstante tramitarse distintos procesos. Ahora en similares supuestos se hará posible la acumulación, en virtud de lo dispuesto en el art 34 LJCA. No obstante, no se puede desconocer que en la resolución de dicha controversia, como en otras de encuadramiento, deberán abordarse las más de las veces materias indudablemente laborales como la existencia o no de relación laboral, su carácter ordinario o especial, su nacimiento o extinción, etc., cuestiones que serían prejudiciales para el orden contencioso y por tanto su resolución en dicho ámbito carente de efecto en el orden social (arts. 10.1 LOPJ y 4 LJCA)(9), ya que el conocimiento en este caso sería incidenter tantum(10), dándose con ello tanto ocasión a pronunciamientos contradictorios. Además, podría entrar en juego el art 149 LPL y encontrarnos ante la paradójica situación en que la autoridad laboral pueda derivar en estos casos el conocimiento hacia la jurisdicción social para que sea esta la que se pronuncie y no así el particular afectado, al menos de forma directa(11). En definitiva no parece muy claro que con la modificación se resuelvan más problemas de los que se crean.

En cuanto al segundo grupo de materias afectado, el cambio se produce en sentido inverso: lo que hasta ahora correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa, ahora pasa a ser competencia de la social.

La modificación se introduce, en virtud de la Disposición adicional primera de la citada Ley, en el art. 96 del TRLGSS (RDL 1/94) al que se le añade un nuevo apartado 2, en el que se establece que “Las resoluciones relativas a las sanciones que las Entidades (Gestoras) de las prestaciones impongan a los trabajadores y beneficiarios de prestaciones conforme a lo establecido en el art 47 de la Ley….serán recurribles ante los órganos jurisdiccionales del orden social, previa reclamación ante la Entidad Gestora competente…”

Hasta ahora de las impugnaciones en materia de sanciones, con carácter general, conocían los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y ello a pesar de la vigente redacción del art 3.2 LPL, ya que la atribución competencial al orden social que en el mismo se hace carece de efectos al no haber presentado el Gobierno el proyecto de Ley previsto en el apartado 3 del mismo articulo, del que el propio precepto hace depender la entrada en vigor del apartado que le precede(12).

En defecto de de dicha disposición, introducida cabe recordar por la DA 5º LJCA modificada a su vez por la DA 24.a) de la Ley 50/1998 de 30 de diciembre(13), rige la exclusión del art 3.1.c) relativa a las pretensiones que versen sobre la impugnación de actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, en este caso sancionador, en materia laboral(14).

Lo primero que resulta criticable es que la alteración de competencias jurisdiccionales se produzca en una norma como la LGSS(15), de manera que nos encontramos con un texto en la LPL que es ineficaz y que además está modificado por otra norma que no es procesal.

Lo segundo es que, a diferencia del cambio anterior en que se trata de agrupar materias al parecer con una cierta coherencia, aunque ello pueda suponer la aparición de nuevos problemas que quedan apuntados, aquí se trata de disgregarlas, de forma que ahora la competencia jurisdiccional se hará depender no ya del acto en sí que se impugne (sanción) sino del sujeto infractor (trabajadores y beneficiarios de prestaciones) y del órgano sancionador (Entidades Gestoras de las prestaciones).

De esta forma hay que señalar que dichas sanciones serán las correspondientes a las infracciones tipificadas en los arts 17.1 y 2 LISOS (leves y graves en materia de empleo), 24 y 25 LISOS (leves y graves en materia de Seguridad Social por parte de trabajadores beneficiarios y solicitantes de prestaciones), que son aquellas respecto de las cuales, según dispone el art 48.4 LISOS, la entidad gestora de la Seguridad Social competente – para la dispensación de la prestación se entiende- la tiene también para imponer las sanciones previstas en el art 47 LISOS con carácter leve y grave.

Quedan excluidas pues todas las demás infracciones, inclusive las que sobre las mismas materias tengan la tipificación de muy grave (arts 17.3 y 26 LISOS), y, lo que resulta más chocante, cuando el sujeto infractor en el caso de las conductas tipificadas en el art. 24 sea solicitante y no beneficiario ni trabajador.

En definitiva se trata de un intercambio operado sin al parecer mucha reflexión, a través de una ley cajón de sastre, para seguir enrevesando esta ya de por sí complicada cuestión. Algo así como una alocada danza en la que las posiciones se permutan hoy para quizás volver a hacerlo mañana, ya que no parecen orientadas por un criterio claro y determinante. Una muestra más de esa legislación de urgencia, a golpe de ocurrencia, de ese frenesí legiferante, irrespetuoso con el verdadero Derecho, denunciado por el Prof. De la Oliva Santos(16) y al que últimamente estamos por desgracia tan habituados.

NOTAS

1. Martin Valverde, A. Rodriguez-Sañudo Gutierrez, F. y García Murcia, J. Derecho del Trabajo, 12ª ed., Tecnos, Madrid, 2003. Pág 784.

2. Idem.

3. Martin Valverde, Rodriguez-Sañudo Gutierrez, García Murcia, Derecho del Trabajo cit. Pág 749. Montoya Melgar, A. Derecho del Trabajo, 24ª ed. Tecnos, Madrid 2003, pág 249.

4. Martin Valverde, Rodriguez-Sañudo Gutierrez, García Murcia, Derecho del Trabajo, cit. Pág 787.

5. De La Oliva Santos, A., Diez-Picazo Gimenez, I., Vegas Torres, J. Derecho Procesal. Introducción. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces SA, Madrid, 1999, pág 282.

6. Una enumeración muy ilustrativa puede verse en Martin Valverde, Rodriguez-sañudo Gutierrez, García Murcia, Derecho del Trabajo, cit.. Pág 788.

7. Alonso Olea, M. Derecho del Trabajo, 21ª ed. Thomson-Civitas, Madrid 2003, pág. 1193.

8. Sin perjuicio de la posibilidad de intervención del orden social a través del procedimiento de oficio previsto en el art. 149 LPL.

9. De La Oliva Santos, Diez-Picazo Gimenez, Vegas Torres, Derecho Procesal. Introducción, cit., pág 283.

10. Cordon Moreno, F. Introducción al Derecho Procesal. 3ª ed. EUNSA, Pamplona, 1998, pág 78.

11. Aunque esta posibilidad no obstante de hecho sea remota dada la constatada muy escasa relevancia actual de los procesos de oficio (Alonso Olea, Miñambres, Alonso Garcia, Derecho Procesal del Trabajo 11ª ed. Civitas. Madrid 2001, pág 274, notas). Al particular afectado en todo caso le cabrá seguramente la opción de instar una acción declarativa ante el orden social, planteándose el problema de la posibilidad de pronunciamientos contradictorios, cuya evitación era la fundamental razón de ser del citado art. 149 LPL.

12. Montoya Melgar, Derecho del Trabajo, cit., pág 751. Alonso Olea, Miñambres, Alonso Garcia, Derecho Procesal del Trabajo, cit., págs 76 y 137.

13. Sobre las peculiares circunstancias de esta modificación y crítica a la misma, a la que califica de “espectacular”, puede verse Alonso Olea, M. en Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, Revista Española de Derecho Administrativo nº 100, págs. 941-949.

14. Hay que tener en cuenta no obstante la excepción prevista en el art. 233 LGSS, según su redacción dada por la Ley 13/1996 de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, modificada a su vez por la Ley 45/2002 de 12 de Diciembre.

15. Similar a la operada a través de la reforma del art. 233 de la misma Ley ya citada a la que hay por tanto que extender igualmente la crítica. En realidad la nueva reforma lo que viene es a extender el ámbito de aquella excepción, prevista exclusivamente para la impugnación de resoluciones sancionadoras de la Entidad Gestora competente en materia de prestaciones por desempleo.

16. De La Oliva Santos, A. “Un respeto al Derecho”. Diario ABC de 11-01-04, pág 3.