Centros de Internamiento de Extranjeros
En la década de los ochenta del pasado siglo se inició en la Unión Europea un debate sobre el significado del concepto de libre circulación de personas.
Para algunos Estados miembros ésta sólo debía aplicarse a los ciudadanos de la Unión (UE), lo que implicaba mantener los controles en las fronteras para distinguir entre ciudadanos europeos y nacionales de terceros países.
Para otros, por el contrario, era esencial establecer una libre circulación para todos y, por tanto, suprimir los controles fronterizos.
Ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo, Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos decidieron en 1985 crear entre ellos un territorio sin fronteras al que se denominó espacio «Schengen», nombre de la ciudad luxemburguesa donde se firmaron los primeros acuerdos.
El primer acuerdo entre los cinco países fundadores se firmó el 14 de junio de 1985; después se elaboró un Convenio, que se firmó el 19 de junio de 1990.
Desde su entrada en vigor en 1995 ha permitido suprimir los controles en las fronteras interiores entre los estados signatarios y crear una única frontera exterior donde se efectúan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo a procedimientos idénticos.
Como consecuencia de ello se han adoptado normas comunes en materia de visado, derecho de asilo y control en las fronteras externas con el fin de permitir la libre circulación de personas en los países signatarios sin perturbar el orden público.
Desde esa perspectiva, con objeto de conciliar libertad y seguridad, esta libre circulación se acompañó de medidas llamadas «compensatorias» por las que se mejoraban la cooperación y la coordinación entre los servicios de policía y las autoridades judiciales para proteger la seguridad interior de los Estados miembros y, en particular, para luchar contra la delincuencia organizada.
En este contexto se creó el Sistema de Información Schengen (SIS) que no es otra cosa que una base de datos que permite a las autoridades responsables de los Estados Schengen intercambiar datos sobre determinadas categorías de personas y de bienes.
El espacio Schengen se ha extendido poco a poco a casi todos los Estados miembros. España lo aceptó el 25 de junio de 1991, seis años después de la aprobación de la primera ley de extranjería promulgada en nuestro país y, al igual que otros países, ha intentado regular el problema de la inmigración masiva e ilegal muy sensible y presente en nuestro territorio, dado el carácter de frontera exterior que ocupa.
La primera Ley de Extranjería, la L. O. 7/1985 del 1 de julio sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España condicionó la entrada, estancia y residencia temporal de los extranjeros, estableciendo los derechos y obligaciones de todos aquellos que el ordenamiento jurídico consideraba como tales, así como las posibles infracciones y sus sanciones.
La infracción de la normativa vigente en materia de extranjería supone el riesgo de ser internado en uno de los Centros creados, por vez primera en España, por esa Ley Orgánica que en su artículo 26.2, estableció la “posibilidad de acordar judicialmente, con carácter preventivo o cautelar, el ingreso, en centros que no tengan carácter penitenciario, de extranjeros incursos en determinadas causas de expulsión mientras se sustancia el expediente.
Esos Centros estuvieron sin regulación legal durante una largo periodo de tiempo, casi catorce años, hasta la publicación de la O. M. de Presidencia de 22 de Febrero de 1999 (BOE núm. 47, de 24 de febrero de 1999) sobre normas de funcionamiento y Régimen Interior de los Centros de Internamiento de Extranjeros.
Pero esa norma llegó mal y tarde.
Mal, porque su categoría legal– una simple Orden Ministerial-, no parece ser la adecuada, toda vez que la misma intenta regular situaciones que suponen restricciones y limitaciones de derechos fundamentales y tarde, porque se promulga catorce años después de la publicación de la primera Ley de Extranjería de 1985.
Durante ese largo periodo de tiempo, sin ninguna norma reguladora del funcionamiento de los Centros de Internamiento, se propició que en los mismos se produjera situaciones absolutamente rechazables, como internamiento de extranjeros en lugares diferentes a los propios CIE, que no reunían las mínimas condiciones para ello, el mantenimiento del carácter cuasi penitenciario de algunos CIE, pero sin los derechos que en aquellos se ofrecen a los reclusos, la denegación de acceso a las Organizaciones especializadas, junto a las deficiencias de los propios Centros y de su personal y, en general, insuficiencias estructurales, tales como el hacinamiento, la falta de higiene, las construcciones inseguras, la ausencia de trabajadores sociales, intérpretes, psicólogos y personal médico permanente, así como múltiples incidentes.
Hasta el año 2000 estuvo vigente aquella primera norma y, a partir de esta fecha, las diferentes leyes que se han venido promulgando sobre la materia han intentado amplíar y perfilar las causas y el procedimiento de los internamientos.
Quince años después de la primera Ley de Extranjería se promulga la L.O. 8/2000, de 22 de diciembre que en su Art. 62, regula el ingreso en centros de internamiento; mas adelante se publicó la L. O. 11/2003, de 29 de septiembre que en su Art. 2º, modifica la L. O. 4/2000, de 11 de enero y poco tiempo después la L.O. 14/2003, de 20 de noviembre que en su Art. 1º, vuelve a modificar la L. O. 4/2000, de 11 de enero, ya modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
Esta normativa establece, como medida de carácter preventivo o cautelar, la posibilidad de acordar judicialmente el ingreso en un CIE de aquellos extranjeros que se hallen incursos en determinadas causas de expulsión, mientras se sustancia el correspondiente expediente, o, cuando sobre los mismos se haya dictado acuerdo de devolución y éste no se pudiera ejecutar en el plazo de setenta y dos horas, e incluso, para garantizar la efectividad de la medida de retorno respecto de aquellos a los que en frontera se les hubiese denegado la entrada.
La L.O. 14/2003, amplía las causas de internamiento incluyendo como tales los casos de devolución, (Art. 58 Ley14/2003) y de retorno, (Art. 60) además de extenderlas a los procedimientos de expulsión por sanción (Art. 61) y, en su Art. 62, vuelve a referirse al ingreso de los extranjeros en estos Centros de Internamiento, extendiéndose sobre el régimen de los mismos y sobre derechos y deberes de los internados.
Estas previsiones legales fueron desarrolladas por el R. D. 2393/2004, de 30 de diciembre, que aprueba, de nuevo con evidente retraso, el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, dedicando el Capítulo VI, del Título XI, a los CIE…
Es de interés señalar que el Art. 155.1 del mencionado Reglamento, según corrección de errores del M. de Presidencia, publicada en el B. O. E. nº. 130, de 1 de junio de 2005, dispone que “la creación de Centros de Internamiento de Extranjeros se establecerá por orden del Ministro de la Presidencia a propuesta de los Ministros del Interior y de Administraciones públicas”.
Para evitar las medidas preventivas de la normativa citada, el extranjero que pretenda entrar en territorio español deberá hacerlo por los puestos habilitados al efecto, hallarse provisto del pasaporte o documento de viaje en vigor que acredite su identidad, que se considere válido para tal fin en virtud de convenios internacionales suscritos por España y no estar sujeto a prohibiciones expresas.
Asimismo, deberá presentar los documentos que justifiquen el objeto y condiciones de entrada y estancia, y acreditar medios económicos suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios y, en todos los casos, billete de vuelta o de circuito turístico.
Los CIE, según nuestra legislación, son establecimientos públicos de carácter no penitenciario, dependientes del Ministerio del Interior y dirigidos y vigilados por la Policía Nacional.
Los CIE tienen como finalidad principal la detención cautelar y preventiva de extranjeros que se encuentran en situación irregular y a la espera de ser expulsados de nuestro país. El ingreso de extranjeros en estos Centros solamente se puede realizar en virtud de resolución judicial y el internamiento se deriva del hecho de que por parte del ciudadano extranjero se haya cometido una infracción administrativa al no tener en orden su documentación y no poder residir de forma legal en España.
En consecuencia la diferencia de los CIE con los Centros Penitenciarios es evidente. Mientras que estos disponen de su propia regulación legal – Ley General Penitenciaria y Reglamento correspondiente-, los CIE se han caracterizado por un total vacío legal hasta el año 1999.
Pese a la opacidad administrativa existente en nuestro país, – no existen estadísticas oficiales y públicas que ofrezcan su presupuesto, ubicación, aforo, número de internos, clasificación y procedencia de los mismos, plantillas de personal permanente y especializado, número de internados que por imposibilidad de retorno, son puestos en libertad, etc., puede constatarse la existencia de una serie de CIE “oficiales”, situados, generalmente, en Autonomías periféricas y costeras, salvo la de Madrid.
Las CCAA de Extremadura, Castilla la Mancha, Castilla León, Galicia, Asturias, Santander, País Vasco, la Rioja, Aragón y Baleares no disponen, al menos oficialmente, de Centros de este tipo.
Por el contrario, en el resto de las Autonomías los encontramos, a veces repetidos, como en Andalucía o multiplicados, como en Canarias.
Según informaciones ofrecidas por instituciones especializadas, en la actualidad se encuentran operativos en nuestro país los siguientes CIE:
En la CCAA de Madrid, el CIE de Carabanchel, que ocupa dependencias de la antigua cárcel del mismo nombre. Fue inaugurado en junio de 2005 sustituyendo al decrépito CIE de Moratalaz
En la CCAA de Cataluña, el CIE de Zona Franca de Barcelona. Sustituyó en el verano de 2006 al de “La Verneda” en la comisaría del mismo nombre
En la CCAA Valenciana, El CIE de Zapadores ubicado en un antiguo acuartelamiento en Valencia
En la CCAA. de Murcia, el CIE de Sangonera la Verde.
En la CCAA. de Andalucia, el CIE de Capuchinos en Málaga, ubicado en un antiguo cuartel y el CIE de la Piñera, en la antigua cárcel de Algeciras.
En nuestra Comunidad, con independencia de los anteriores, existen los denominados Centros Informales del Estrecho ubicados en antiguas dependencias militares, como en Tarifa el de la Isla de las Palomas y en Algeciras el Las Heras.
Junto a ellos, pero con régimen abierto que permite actividades prohibidas en otros CIE, se encuentran los denominados Centros de Estancia Temporal de Inmigrantes de Ceuta y Melilla.
Por último en la CCAA. de Canarias, se encuentran en Tenerife, el CIE de Hoya Fría; en Gran Canarias, el CIE de Barranco Seco y en Fuerteventura, el CIE de El Matorral.
En circunstancias extraordinarias se han habilitado otros lugares para internamiento temporal.
A estos lugares de internamiento y detención en territorio español hay que sumar los existentes en diversas ciudades europeas y los construidos y mantenidos con fondos europeos en países africanos.
La existencia y el régimen de funcionamiento de estos Centros han originado graves y reiteradas críticas como anteriormente hemos reflejado.
Con independencia de ello, es de resaltar la situación en la que se encuentran aquellas personas sujetas a un decreto de expulsión, que una vez transcurrido el plazo de sesenta días, máximo legal de “retención”, son puestas en libertad por imperativo legal ante la imposibilidad de ejecutar su expulsión y que, por ello, ingresarán en un colectivo, cada día mas numeroso, como inmigrantes, en tierra de nadie.
A partir de su salida del CIE esos extranjeros estarán condenados a permanecer en un “limbo legal”, en condición administrativa de indocumentados, mientras permanezcan en España.
La problemática de la inmigración ilegal no solo afecta a España sino también a la Unión Europea
Por ello, para coordinar y unificar criterios legislativos sobre la materia, el 24 de Diciembre de 2008 el B.O. de la UE publicó la Directiva 2008/115/ce del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular
La Directiva, con evidente retraso en relación con el problema que pretende regular, estableció definiciones a tener en cuenta por los legisladores estatales, tales como “nacional de un tercer país”, “situación irregular”, “retorno”, “decisión de retorno”, “expulsión”, “prohibición de entrada” “riesgo de fuga”,”salida voluntaria” y “personas vulnerables”, a fin de lograr textos homogéneos en los ordenamientos de los Estados miembros
El Art. 22 establecía su entrada en vigor a los veinte días de su publicación en el B.O. de la U.E. y el Art. 20 fijaba los plazos para su incorporación al derecho nacional, señalando como límites el 24 de diciembre de 2010.y el 24 de diciembre de 2011.a los efectos del art. 13.4, fechas ambas ya superadas.
Esta normativa europea ha sido seriamente cuestionada. Instituciones y organizaciones especializadas han señalado sus posibles efectos criminalizadores por entender que contribuye a identificar los conceptos de inmigrante y delincuente y porque autoriza plazos de detención desproporcionados, vulnerando el Art. 16.4 del Convenio Europeo de Extradición que fija en cuarenta días el tiempo máximo de prisión preventiva para extraditables..
De aplicarse, podría darse la circunstancia de que la UE ofrezca un trato peor a un inmigrante, que no ha cometido ningún delito, que a un extranjero que haya delinquido y sea sujeto de extradición.
Así mismo se ha criticado el doble castigo que la Directiva propone para los inmigrantes afectados, puesto que, además de la privación de libertad y su expulsión,, prohíbe su regreso a la UE durante cinco años.
Se denuncia también la posibilidad de autorizar el internamiento de menores no acompañados en los mismos centros y su expulsión, sin garantía de reagrupación familiar, en contradicción con los derechos reconocidos en la Convención de Naciones Unidas de Derechos del Niño y, por último, se mantiene la oposición a que se realicen expulsiones a terceros países, y no al país de origen, por considerar esto doblemente lesivo para los afectados, al igual que el permitir que quienes hayan sido detenidos durante los siete días posteriores a su entrada en territorio europeo sean devueltos sin ni siquiera acceder a la propia Directiva.
La negación del carácter penitenciario de los CIE debería significar que el nivel de calidad de estancia de las personas retenidas en los mismos debería ser, cuando menos, superior al existente en los centros penitenciarios, es decir, debería suponer un régimen privilegiado tal y como señala la STC 115/87. De ahí la exigencia de que estén dotados de servicios sociales, jurídicos, culturales y sanitarios, habida cuenta de que los que en ellos se encuentran solo están privados del derecho deambulatorio de conformidad con el apartado 2º del artículo 60 de la LO 4/2000.
A mediados del pasado mes de Abril, el Consejo General de la Abogacía Española ha organizado unas Jornada sobre Crisis y Derechos Humanos en las que la Abogacía española se ha posicionado en relación con los problemas que afectan a los CIE., señalando que el derecho español no se ajusta por completo al de la Unión Europea en materia de extranjería y que, por tanto, se precisa una nueva regulación para adecuar el ordenamiento interno al derecho comunitario; que la regulación actual de los CIE no garantiza plenamente los derechos y libertades de los extranjeros sometidos a un proceso de expulsión, y que es “inadmisible” que la ley no detalle el Estatuto Jurídico de los extranjeros pendientes de repatriación y que, por lo tanto, éstos se encuentren en una situación jurídica más restrictiva de sus derechos que la de los recluidos en Instituciones Penitenciarias, cuando los internados en los CIE solo tienen temporalmente restringida la libertad deambulatoria.
En estas jornadas, el CGAE en la línea de defensa de los Derechos Humanos que siempre ha asumido, ha mostrado una honda preocupación por las situaciones de vulneración de esos derechos y la necesidad de clarificar la finalidad y la naturaleza administrativa de estos centros, así como la necesidad de elaborar un registro riguroso y fiable de las personas internadas y de su situación jurídica.
Días después de estas Jornadas, el Mº. del Interior, pendiente la incorporación de la Directiva Europea a nuestro ordenamiento desde 2010, ha anunciado, a finales de Abril, con el retraso acostumbrado, una nueva e inminente regulación de los CIE. que muchos esperamos ponga punto final a las situaciones que vienen padeciendo las personas internadas en ellos y solucione sus carencias estructurales, dotándolos de personal permanente y especializado y todo ello, como mínimo, sobre la base de la normativa penitenciaría, que sería, en el peor de los casos la aplicable, según el TS. 2ª, en Sentencia de 20 Enero del 2005 que tiene declarada la aplicación subsidiaria a los CIE de las disposiciones penitenciarias vigentes.
Con independencia de ello, se hace imprescindible aprobar una norma, con categoría de ley Orgánica por razón de la materia, que desarrolle los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas de los afectados y establezca las bases de un Estatuto Jurídico tanto para las personas internadas como para aquellas que, por transcurso del tiempo legal de retención, están en libertad, carentes de cualquier tipo de identificación, salvo que se considere que la carencia de esta y de nacionalidad definida, implique la carencia de esos Derechos Fundamentales y Libertades Públicas.
