¿Se puede formular reconvención en el recurso contencioso-administrativo?

La reconvención puede ser definida como la demanda o acción autónoma que ejercita y acumula la parte demandada frente a la parte actora dentro de un proceso pendiente iniciado por ésta.  Su fundamento se encuentra, al igual que el de la demanda inicial, en el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los derechos (art. 24 CE).

En relación con esta figura procesal la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -que conforme a la disposición final primera de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa es de aplicación supletoria a este orden- exige que la reconvención sea:

1. a) Conexa, esto es, entre sus pretensiones y las que sean objeto de la demanda principal.
2. b) Que su formulación sea especialmente clara, excluyendo las conocidas como reconvenciones implícitas.
3. c) Introduce en nuestro Derecho la necesidad de tratar procesalmente las excepciones de compensación de créditos y nulidad absoluta del negocio como reconvenciones.
4. d) Permite, además, que la reconvención pueda ser instada frente a terceros ajenos al proceso que hayan de considerase litisconsortes.

Pues bien, la cuestión formulada en este artículo ha sido, en principio, resuelta de forma bastante clara por nuestros Tribunales en sentido negativo,

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 1999 establece que:

«… el proceso contencioso-administrativo no contempla la posibilidad de que la parte demandada deduzca una pretensión propia por vía de reconvención».

O la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2017, (rec. nº 2506/2017):

“No está de más subrayar que en el recurso contencioso-administrativo no cabe una reconvención o una pretensión adicional, como si acontece en el proceso civil (art. 770 LEC). En tal sentido se pronunció de forma clara la STS 16 de abril de 2003, recurso 3269/2000 al declarar que ‘en el recurso contencioso administrativo la parte demandada no puede ‘formular pretensiones’, a diferencia de lo que ocurre en el proceso civil por medio de la reconvención’.

Los motivos que justifican la aparente imposibilidad de la reconvención en el ámbito contencioso-administrativo, son en esencia, los siguientes:

1. a) Una concreta actuación administrativa opera como presupuesto procesal y la establece la persona que inicia el proceso;
2. b) El objeto directo del proceso lo constituye la pretensión que, en relación con dicha actuación administrativa, deduce esa parte que inicia el proceso.
3. c) La jurisdicción contencioso-administrativa ha de ceñirse a las cuestiones resueltas por el acto previo de la Administración, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la vía administrativa.
4. d) Los únicos pronunciamientos posibles de la sentencia son la inadmisibilidad, estimación o desestimación de la pretensión de la parte recurrente.
5. e) Admitir pretensiones frente a la parte recurrente que inició el proceso podría dar lugar a una “reformatio in peius”, esto es, empeorar su situación inicial.

Así lo resume la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 2003:

«La facultad de delimitar el objeto del proceso en el proceso contencioso-administrativo corresponde al actor. Éste queda definido mediante el escrito de interposición del recurso contencioso, y, posteriormente, con la demanda. El demandado puede introducir alegaciones en el proceso, pero no pretensiones. No es posible la reconvención en el proceso contencioso-administrativo. Esta es una nota diferencial importante entre el proceso contencioso-administrativo y el civil».

Por lo tanto, en principio, parece estar vedada la reconvención en el recurso contencioso-administrativo.

Y, sin embargo, como ahora veremos, se está empezando a admitir en la práctica de nuestros Tribunales.

En efecto, en recursos contencioso-administrativos sobre selección de personal en los que se persona junto a la Administración uno o varios codemandados, los cuales, en su momento, consintieron y no impugnaron el acto administrativo porque les favorecía, que aprecian a posteriori que podrían existir errores de valoración en el propio recurrente que la Administración no detectó, se está empezando a admitir esta alegación en el proceso.

 

Así en la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2011 se afirma que:

«… esta Sala … no aprecia el intento de llevar a cabo una “reformatio in peius” por parte de la Administración ni de la codemandada, sino de plantear argumentos en defensa de sus posturas, que merecen, al menos, un pronunciamiento por parte del Tribunal de instancia, y sobre los cuales también cabría presentar alegaciones por la parte actora. En otras palabras, la posición de la recurrente en vía jurisdiccional era la de quien no había obtenido plaza en el proceso selectivo, por ello, si del análisis del proceso se llegara a la conclusión de que, aun admitiendo la existencia de un error en su valoración de méritos, no alcanzaría a superar la calificación necesaria, acogiendo las defensas de los codemandados, a la recurrente no se le empeoraría su situación, sino que quedaría igual, siendo desestimada tan solo su pretensión.

En efecto, una cosa es que en vía contencioso-administrativa no quepa, dado el carácter revisor de la jurisdicción ni la reconvención, ni la reformatio in peius, y otra bien distinta es que quien ha triunfado en un proceso selectivo, y que no puede en consecuencia impugnar su resultado para empeorar aún más la situación de quien no lo ha hecho, no pueda sin embargo cuestionar los méritos de quien, en esta situación, pretende por primera vez cuestionar el resultado del proceso selectivo, en términos de defensa”

Pero, realmente, en Derecho procesal, si un demandado formula una pretensión distinta a la desestimación de la demanda, estamos ante una reconvención. Implícita sí se quiere, pero reconvención.

Aún con mayor claridad se observa en la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2019 (rec. 197/2017):

“En primer lugar, es menester aclarar que vamos a examinar las pretensiones de sentido contrario de las partes, incluyendo entre ellas las de la Sra. Adriana de que se minore la puntuación asignada al recurrente por dos conceptos pues, ciertamente, tiene derecho a defenderse discutiendo la valoración que se hizo de los méritos del actor ya que, de otro modo, se le causaría indefensión.

En efecto, como bien dice, no podía impugnar la resolución del concurso, pues le fue favorable y si ahora no pudiera cuestionar la calificación que se le dio al Sr. Luis María se le causaría perjuicio ya que está en discusión la adjudicación que se hizo en su favor de la plaza convocada. La Sala, en supuestos semejantes a este, ha considerado ya que la posición del recurrido cuando se enjuicia un procedimiento de concurrencia competitiva no puede limitarse a la defensa de la actuación de la Administración, sino que su derecho a la tutela judicial efectiva comprende la revisión de aspectos no cuestionados por la demanda pero que inciden directamente en la decisión del litigio de manera que, de no llevarla a cabo, le dejarían indefenso.”

Y no sólo eso, sino que incluso el Tribunal abre en esta Sentencia la posibilidad de plantear la codemandada hasta un incremento en su propia puntuación. Así en su parte final añade que:

“Su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, de igual modo que le apodera para impugnar la valoración que se hizo de los méritos del Sr. Luis María, impugnación que hemos examinado y resuelto, le apoderaba también para reclamar una superior valoración de sus propios méritos. No obstante, la Sra. Adriana no nos ha dicho, pudiendo haberlo hecho, en qué extremos merecía más puntuación que la que se le dio”.

 

¿Tampoco es esta posible pretensión una reconvención?

Como puede observarse esta posibilidad se estaría admitiendo en los procesos de concurrencia competitiva conocidos como triangulares, en los que además del recurrente y la Administración demandada, existe un tercero (o más) interesado en el objeto y pretensiones de ese recurso y se persona como parte codemandada para obtener una situación jurídica favorable de la Administración Pública.

Por tanto, podría ser de aplicación no sólo en procedimientos de selección de personal, sino también en materia de contratación, subvenciones o autorizaciones en los que varios interesados compiten por la obtención de esa situación favorable de adjudicatario del contrato, beneficiario de la subvención o concesionario de la autorización

En mi opinión, esta posibilidad, que, a todas luces, es una reconvención, no debería ser admitida. No se tiene en cuenta que el recurrente queda en indefensión al encontrarse en la contestación a la demanda y una vez que ya efectuó sus alegaciones en la demanda con ese ataque a sus méritos o puntuación, sin posibilidad ya alguna de desvirtuarlas.

Es más, y frente a lo que indica el Supremo, sí puede dar lugar a una reformatio in peius palmaria. Piénsese que se recurre el resultado un proceso selectivo en el que el recurrente aunque obtuvo plaza, reclama una puntuación mayor o un mejor puesto y que sorpresivamente se encuentra que tras su recurso un tercero cuestiona su puntuación previa lo que podría suponer la pérdida hasta de su plaza. ¿No es eso una reformatio in peius?

No ignoro que la solución (forzada) que se está aplicando responda a criterios de justicia, pues es lógico que si el recurrente debía ostentar una puntuación menor o incluso el seleccionado una mayor deba serle reconocida, pero no con atajos procesales.

Como me enseñó el profesor Clavero, el Derecho Administrativo es un ordenamiento jurídico y eso significa que ofrece respuesta a todas las situaciones que puedan plantearse en su ámbito.

Y, en este caso, la respuesta, prevista en el ordenamiento ha de ser otra: Tramitar el correspondiente procedimiento de revisión de oficio de ese acto erróneo o viciado. Ese es el camino que ha de seguirse con las garantías oportunas para todos los interesados y susceptible de ser enjuiciado posteriormente por los Tribunales.

Esto no significa que las partes demandadas tengan que limitarse a la defensa estricta de la actuación administrativa impugnada. Claramente están plenamente legitimados para introducir nuevos fundamentos o motivos en su defensa, pero de lo que estamos tratando es bien distinto. Estamos ante un cambio o modificación de los efectos de esa actuación administrativa en perjuicio del interesado que lo impugnó.

Y, además, así lo ha indicado de forma análoga el propio Tribunal Supremo en los casos en los que la menor valoración del recurrente se ha planteado en un recurso contencioso-administrativo por la Administración demandada y autora del acto, normalmente aportando un informe o documento posterior rebaremador. No es admisible. Debe instar la revisión de su actuación administrativa e, igual respuesta, debe darse, a mi juicio, sí lo mismo es planteado por un tercer interesado.