Incidencia de las últimas modificaciones legislativas en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
I. Introducción
La Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa-administrativa, tan largamente esperada y cuyo retraso tan perjudiciales estragos ocasionó en la jurisdicción contencioso-administrativa, vino por fin a adaptar la estructura de la jurisdicción al mapa administrativo, diseñado constitucionalmente veinte años antes, surgido del Estado de las Autonomías, e intentar sacar del estado comatoso a una jurisdicción incapaz de dar respuesta eficaz en un tiempo razonable a una pendencia que en los últimos años había aumentado exponencialmente.
Uno de los puntos claves de la reforma era el de atribución de las competencias a los distintos órganos judiciales, algunos de los cuales eran inéditos y de incierto funcionamiento. Lo deseable hubiera sido un sistema competencial claro, coherente, seguro y pleno; el resultado no pudo estar más alejado de dicho ideal.
Los criterios que presiden el sistema competencial, que en ocasiones aparecen conjugados, se circunscriben a tres, que son: por razón del órgano del que emana el acto, el criterio de competencia objetiva por la materia y el de la cuantía. Y se añaden dos cláusulas que pretenden cerrar el sistema, una solución de conflicto en caso de que se atribuyan a dos órganos judiciales la competencia para entender de un mismo asunto, artº 13,c), en la que prevalece la atribución de competencia por razón de la materia antes que por razón del órgano, “salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto”; y otra residual, artº 10.1.j), para el supuesto de que la ley no prevea expresamente la atribución de competencias estas se le atribuyen a los Tribunales Superiores de Justicia, “cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional”.
Como no podía ser de otra forma, el sistema instaurado recibió críticas generalizadas; se consideró, con seguridad, el punto peor resuelto de la ley, un sistema deficiente, insuficiente y que en no pocas ocasiones su aplicación estricta desembocaba en interpretaciones absurdas, y aunque el rodaje de la ley, la labor interpretadora de los Tribunales y sobre todo del Tribunal Supremo, no siempre con soluciones pacíficas, fueron limando numerosos puntos conflictivos, era evidente que se requería una reforma legal para subsanar las deficiencias que la aplicación de la ley en el tiempo iba dejando al descubierto.
El sistema nació lastrado por la desconfianza del legislador no ya sólo en los órganos unipersonales, que no se consideraban adecuados en esta jurisdicción. Recuerdese la polémica que duró prácticamente hasta la aprobación de la ley y creación de los órganos unipersonales, sino también y fundamentalmente en la preparación de los Magistrados llamados a servir estos órganos y que bien a las claras queda reflejado en la propia Exposición de Motivos de la Ley; lo que se plasmó en un expurgo de asuntos a atribuir a los Juzgados, que, al menos, ha de tacharse de incoherente, puesto que resulta claro que si se pretendía, como recoge la Exposición de Motivos, la atribución a estos órganos de un conjunto de competencias relativamente uniforme y de menor trascendencia económico y social, no se entiende tantas lagunas, que han supuesto en la práctica que numerosos asuntos de escasa trascendencia económica sean competencia de Tribunales Superiores de Justicia. Valga como muestra lo contradictorio que resultaba que los recursos por responsabilidad patrimonial procedentes de la Administración Local, aún de escasa cuantía, le viniesen atribuido a los Tribunales Superiores de Justicia, y en cambio reclamaciones, a veces de un importe elevadísimo, por ejemplo las dirigidas contra el SAS, se residenciaban en los Juzgados.
Llamativo resultaba, por ejemplo, lo mal resuelto que estaba la atribución de competencia de los actos y disposiciones procedentes de la Administración instrumental y corporativa, de una excesiva complejidad, con grave detrimento de la seguridad jurídica. O la inclusión de criterios subjetivistas, el conocido como criterio protocolario, de asignación de competencia, así según la jerarquía del órgano administrativo del que procede el acto fiscalizado, así el órgano judicial a su nivel en la estructura orgánica de la jurisdicción, como de manifiesto se pone en la Disposición Adicional Cuarta. O las distorsiones consecuencia de olvidos imperdonables, como que el principio de atribución de competencia en los supuestos de que un órgano superior en vía de fiscalización o tutela confirme o revocase, criterio tradicional de asignación de competencia en este orden, dejó de ser un criterio de atribución general mantenido en su plenitud, para, sin recogerse explicación alguna, se emplee en algunos casos, así artº 8.3 párrafo primero in fine o artº 11.b, para desconocerse expresamente en otros, como por ejemplo en el artº 10. 1. e) en los casos de resolución del TEAC, ya confirme o revoque, la competencia será siempre de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia. O la introducción, durante la tramitación parlamentaria de la Ley, en el Senado de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo y la omisión de adaptación de la regulación prevista por la presencia de este nuevo órgano.
En definitiva, desde el 15 de diciembre de 1998, fecha de entrada en vigor de la Ley, han sido numerosísimos los casos de conflicto que se han sucedido respecto de materia tan mal resuelta en la Ley.
II. Finalidad de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, en lo que respecta a la modificación del sistema competencial en el orden contencioso-administrativo.
La reforma de la LOPJ, mediante LO 19/03, de 23 de diciembre, y, en lo que ahora nos interesa, la reforma parcial del régimen competencial de esta jurisdicción contenida en la expresada norma, viene a intentar solucionar los numerosos problemas que hemos expuesto en el apartado anterior.
Ahora bien, siendo su principal finalidad, salvada la desconfianza originaria en los órganos unipersonales y la sobrecarga competencial de los Tribunales Superiores de Justicia, aumentar la competencia de los Juzgados y disminuir la de los TSJ, resulta evidente que esta finalidad, urgente, no ha permitido al legislador contemplar los múltiples problemas existentes, abordarlos y resolverlos. Ocasión perdida.
Baste los siguientes ejemplos, que ilustran a las claras lo dicho. Como se ha comentado el sistema competencial instaurado por la Ley 29/98, pretende evitar los vacíos o lagunas cerrando el sistema con dos cláusulas, una de ellas es la residual del artº 10.1.j; de suerte que si no se establece expresamente la atribución de competencia en concreto, la misma se le atribuye al Tribunal Superior de Justicia. Pero, también como se ha indicado, las deficiencias del sistema, en algunos casos olvidándose de regular varios e importantes órganos, conlleva que pueda resultar paradójico la atribución de competencias que se deriva de la aplicación de las cláusulas de cierre. Es el caso del Consejo de Estado, no previsto en la Ley, en concreto se olvida de nombrarlo en el artº 12.1.c) de la Ley; estrictamente debería de conllevar que los actos del Consejo de Estado en materia de personal, administración y gestión patrimonial se residenciara en los Tribunales Superiores de Justicia. Lo cual, pugna con la lógica del sistema; pues bien el TS auto de 6 de octubre de 2000, prescinde de la cláusula residual, que por específica era la adecuada, y emplea el criterio general de autointegración para superar la laguna y derivar la competencia al Tribunal Supremo, como se hace respecto de órganos similares con relevancia constitucional, como el Tribunal de Cuentas o Defensor del Pueblo. Nos preguntamos porqué no se ha aprovechado la reforma para salvar dicho olvido. También puede traerse a colación, por ejemplo, como el artº 14.1, segunda, establece en materia de personal, propiedades especiales y sanciones un fuero electivo, el del domicilio del demandante o donde se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado. Cuando se trata de Juzgados el problema surgía, dado que ninguna distinción ni precisión ofrece la ley en el caso de que la elección pudiera recaer en juzgados de distintas Comunidades Autónomas, provocando problemas irresolubles, sobre todo cuando se aplicaba legislación autonómica. Por propia coherencia del sistema (sentencias de 26 de septiembre de 2000 y de 6 de octubre de 2000 TS), se opta por circunscribir la aplicación del expresado fuero electivo al supuesto de que la competencia a elegir esté comprendida dentro del ámbito territorial de un mismo Tribunal Superior de Justicia, a cuya Sala corresponde unificar la interpretación del Derecho Autonómico. Cuando se trate de Derecho estatal es plenamente aplicable el artículo, aún radicando los juzgados en distintas Comunidades Autónomas, sta 20 de octubre 2000 TS, siempre que el acto no haya sido dictado por órgano autonómico. Por tanto, ha de distinguirse si sólo se aplica Derecho estatal, aplicable sin restricción el artº 14.1. segundo, o si se aplica Derecho estatal y autonómico o solo Derecho autonómico en el que el ámbito del artículo queda circunscrito a la Comunidad Autónoma. Otra aclaración que parecía debía hacerse vía legislativa, y de nuevo se obvia con la reforma.
A nuestro entender, además, como se tendrá ocasión de razonar posteriormente, el legislador pone más voluntad que acierto y prescinde de las interpretaciones a las que aboca necesariamente la reforma, lo que va a dar lugar a resultados distintos de los buscados, esto es se le va a restar competencias a los Juzgados y, por contra, se recarga la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia. Justo lo contrario que la finalidad perseguida con la reforma.
III. La responsabilidad patrimonial. El anhelado fin de la polémica.
La reforma de la LOPJ y la Ley 29/98, fue el empeño más serio, recordemos que antes se pretendió realizar mediante la aprobación del RD 429/93, de acabar con el conocido peregrinaje jurisdiccional en el tema de la responsabilidad patrimonial cuando en la reclamación directa o indirectamente se encontraba involucrada alguna Administración Pública. De suerte que como advierte algún pronunciamiento jurisprudencial, “De todo ello, como cuestión de principio, puede afirmarse que después de la reforma de la LOPJ y de la entrada en vigor de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 13 de julio de 1998, toda reclamación indemnizatoria derivada de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación, pública o privada, en que se ocasione, deberá ser sustanciada ante la jurisdicción contencioso-administrativo, incluso en el caso de que a la producción del daño hayan concurrido sujetos privados, quienes deberán, también, ser demandados ante este orden jurisdiccional”.
Mas la práctica demostró que se había dejado una ventana abierta, que el sistema no estaba cerrado, posibilitando que a través de la misma, acabase en la jurisdicción civil determinadas reclamaciones en las que estaba presente una Administración pública, supuesto que además muy habitual. Así es, resulta harto frecuente las reclamaciones patrimoniales por pequeños accidentes, poseyendo la Administración pública responsable seguro con entidad Aseguradora.
El caso que da lugar a la polémica surge por un accidente sufrido por una menor en la estación de Sants (Barcelona), reclamando tanto contra RENFE como contra la aseguradora. Se plantea un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 4 y el Juzgado de Primera Instancia nº 20 de Barcelona, mediaba una reclamación patrimonial a RENFE y se traía como codemandada a la entidad aseguradora MAPFRE SEGUROS GENERALES, el Tribunal Supremo, Sala Especial de Conflictos de Competencia, se pronuncia mediante auto de 27 de diciembre de 2001, en el sentido de declarar que al no estar expresamente contempladas las compañías aseguradoras en los supuestos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, sí en cambio cuando concurren al daño otras personas, es de aplicación la tradicional “vis atractiva” de la jurisdicción civil, artº 9.2 de LOPJ, y para evitar la necesidad de entablar dos procedimientos, uno ante la vía civil y otro ante la contencioso-administrativa, con debilitamiento de las garantías del ciudadano y del principio de tutela judicial efectiva, se decanta por atribuir la competencia al orden civil.
Frente a ello ha reaccionado el legislador, cubriendo el hueco u olvido que denunciaba este pronunciamiento judicial y aprovecha la reforma de la LOPJ, para modificar de nuevo el artº 9.4 y se añade “Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado acciones directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquellas”. Con ello, se cierra todo portillo y, por fin, concentra toda reclamación por responsabilidad patrimonial, en el que directa o indirectamente esté implicada una Administración pública, en este orden jurisdiccional. Completando el sistema con la reforma del artº 2.e) de la Ley 29/98, estableciendo siempre la competencia de este orden sobre el civil y el social, “aún cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad”. Como no podía ser menos, se modifica el artº 21.1, para considerar también parte demandada a “las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte condenada junto con la Administración a quien asegure”.
IV. La reforma del artº 8. 1 y 2 de la LJ.
El sistema competencial instaurado por la Ley 29/98, rezumaba desconfianza hacia los órganos unipersonales, ya se ha indicado que junto a razones espurias, se concitaban razones de peso, eran órganos inéditos en la tradición contencioso-administrativa y los países de nuestro entorno con un sistema parecido al nuestro, tampoco conocían órganos unipersonales en este orden; ya se ha dicho también que no se contaba con un número de jueces especializados en la materia, por lo que el resultado era dudoso. Lo que se tradujo en complicar el sistema, puesto que lo que parecía natural y lógico, dentro de un esquema que debía discurrir paralelo entre la estructura administrativa del Estado y la estructura orgánica de los Tribunales de este orden, cual era que los actos emanados de las Entidades Locales se residenciaran en los Juzgados, se optó por hacer un expurgo en la materia y utilizar el sistema de lista para atribuir a los Juzgados la competencia sólo de determinados actos, los más desde luego, emanados de los Entes Locales. El período de rodaje de los órganos unipersonales, ya anunciado que se habría de producir en la Exposición de Motivos de la Ley 29/90, se entiende superado, yo diría que con muy buena nota, y se pretende con la reforma otorgarle mayor margen competencial a los Juzgados.
La reforma de la Ley 29/98 afecta muy de lleno al artº 8.1, que atribuye a los Juzgados los recursos que “se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico”.
Suscita ciertas dudas el artículo, es necesario depurar el alcance de los términos “actos”, “instrumentos de planeamiento” y “disposiciones generales”, en tanto que la mayoría de los instrumentos de planeamiento son disposiciones de carácter general. Así es, sería absurdo incluir a todos los actos y excluir a los instrumentos de planeamiento en cuanto disposiciones de carácter general, puesto que entonces la excepción no tendría objeto alguno, ya que todos los actos serían residenciables ante los Juzgados y las disposiciones de carácter general, incluido los instrumentos de planeamiento lo serían ante los Tribunales Superiores de Justicia. Luego la distinción, desde mi punto de vista, pretende zanjar cualquier problema derivada de la polémica, desde luego ya superada, de si los instrumentos de planeamiento son actos o disposiciones generales, aún cuando algún Tribunal los siguiera considerando actos con una naturaleza especial, siempre serían competencia de los TSJ, y por otro lado, y sobre todo, pensando en las peculiares regulaciones que cada Comunidad Autónoma está realizando o ha realizado sobre el urbanismo, en el que pudieran contemplarse y definirse algunos instrumentos de planeamiento sin la naturaleza de disposiciones de carácter general. Por ejemplo, lo que sucede, a nuestro entender, en Andalucía, en la que todos los instrumentos de planeamiento que se prevén en la LOUA poseen el carácter de disposiciones de carácter general, excepto los Catálogos, que siendo conceptuados como instrumentos de planeamiento no poseen la naturaleza de disposiciones de carácter general. Por tanto, actos de las Entidades locales, artº 8.1, Juzgados; disposiciones generales de las Entidades Locales, artº 10.1,b) TSJ; actos que se conceptúen como instrumentos de planeamiento, artº 10.1.j), en relación con el artº 8.1 a sensu contrario, TSJ.
El artº 8.2, había resultado polémico sobre todo en la interpretación de las materias que se recogían en el párrafo b). El legislador trata de acabar con las polémicas y fricciones suscitadas, poniendo fin al sistema de lista, por lo que serán competente los Juzgados para entender de los actos emanados de la Administración de la Comunidad Autónoma, salvo que procedan del Consejo de Gobierno respecto de “las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses”, cualquiera que sea la materia.
Añade una letra c) al citado artículo, “las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.500 euros”, las que se atribuyen a los Juzgados. Artículo que por un lado procura añadir una competencia que los Juzgados no tenían, pero que, al mismo tiempo, oscurece un régimen que hasta ese momento no había provocado polémica alguna. Así es, respecto del primer supuesto se otorga a los Juzgados la responsabilidad patrimonial por actos emanados de las Comunidades Autónomas, que no sean los Consejo de Gobierno, esto es de la Administración Central de las Comunidades Autónomas, puesto que en lo concerniente a la Administración periférica e institucional, por la vía del artº 8.3 le venía atribuida la competencia sin limitación alguna por razón de la cuantía de la reclamación. El problema que se crea de la aplicación sistemática de régimen competencial, es que existen dos normas de atribución competencial respecto de una misma materia, esto es los Juzgados son competentes en los asuntos de reclamación por responsabilidad patrimonial, tanto por lo dispuesto en el artº 8.2, en relación con el artº 13.a), como por lo dispuesto respecto de la Administración periférica e institucional por el artº 8.3, -respecto de la periférica podemos descartar polémica alguna, en tanto que por la materia nunca iban a ser competentes para resolver órganos de la Administración periférica, siempre sería la central-. Los resultados podrían llegar a ser contradictorios, y desde luego muy alejados de la intención del legislador de descargar de asuntos a los TSJ y atribuir mayores competencias a los Juzgados.
Como se observa, se prevé que la materia de responsabilidad patrimonial, dentro del ámbito en el que nos movemos, puede provenir de la Administración territorial con la limitación de 30.500 euros, o Administración institucional sin limitación alguna. No puede obviarse, además el gran número de reclamaciones que proceden del SAS. Pues bien, dado que el artº 13.a) dispone que “las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas”, hemos de convenir que el artº 8.2,c), comprende tanto la Administración territorial como la institucional, y dado que dispone el artº 13,c) que “salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la matera prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto”, la conclusión nos viene impuesta, prevalece el artº 8.2, sobre el artº 8.3, por lo que en todo caso la limitación de los 30.500 euros es aplicable tanto a la Administración Territorial como Institucional, por lo que si bien se añade la competencia vista a los Juzgados, responsabilidad patrimonial de la Administración territorial de la Comunidad Autónoma que no exceda de 30.500 euros, por otro, la responsabilidad patrimonial de la Administración institucional de la Comunidad Autónoma, que siempre iba a los Juzgados cualquiera que fuera la cuantía, se le resta como tal competencia a estos órganos para atribuirsela a los TSJ. Ya se ha dicho, no ha sido esta la intención del legislador, pues en la reforma late inconfundible e incontestablemente su intención de reducir la competencia de los TSJ, sobrecargada, y atribuirle parte de la misma a los Juzgados, pero del juego sistemático de los expresados artículos nos parece posible defender el siguiente resultado, contrario a la voluntad del legislador, cual sería que la responsabilidad patrimonial de la Comunidad Autónoma en los casos de que sobrepase los 30.500 euros TSJ, si no excede Juzgados, sin más distinciones, ya proceda la Administración territorial, excepto Consejo de Gobierno, ya de la Administración institucional.
V. La materia de extranjería
Sin duda alguna, el artículo que más problemas provocó en la aplicación del régimen competencial instaurado por la Ley 29/98, fue el artº 8.3, tanto por los términos utilizados, como por la omisión de los de cuantía indeterminada, con especialísima incidencia en una materia de gran y creciente conflictividad social, cual era la materia de extranjería. No es el momento de entrar y examinar los múltiples problemas derivados de esta materia y las singularidades que reclamaban un tratamiento procedimental adecuado; a pesar de los numerosos problemas que ya se ha dicho planteaba la aplicación del artº 8.3, el legislador, tras un ardua y laboriosa doctrina jurisprudencial que ha servido, en gran parte, para clarificar el artículo y unificar las interpretaciones surgidas, opta por mantener las líneas jurisprudenciales avanzadas y limitarse a corregir la mayor disfunción que había provocado la aplicación del artº 8.3, cual era la materia de extranjería.
A dicho fin le otorga un estatus especial a la materia, por un lado distingue los supuestos de inadmisibilidad de las solicitudes de asilo político, artº 9, e) atribuyendo la competencia a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo y por otro distinguiendo expresamente como categoría la materia de extranjería, atribuyendo el conocimiento de estos asuntos de extranjería cuyas resoluciones hayan sido dictadas por la Administración periférica del Estado a los Juzgados, artº 8.4. Las consecuencias son de un enorme calado, no es posible obviar que, por ejemplo, en la Sala de Sevilla del TSJ, esta materia representaba el 39% del total de asuntos ingresados, que ahora se van a repartir entre los Juzgados con el aumento de la carga competencial y de los asuntos a ingresar, se alivia a los TSJ, aunque entenderán de estos asuntos vía recurso de apelación, y también se descarga indirectamente al Tribunal Supremo, al no caber recurso de casación, respecto de una materia que amenazaba seriamente por colapsar dicho Tribunal.
VI. El intento de corregir los olvidos de la Ley 29/98 en la atribución de competencia a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo
Ya se comentó que el principio de atribución de competencia en los supuestos de que un órgano superior en vía de fiscalización o tutela confirme o revocase, criterio tradicional de asignación de competencia en este orden, dejó de ser un criterio de atribución general mantenido en su plenitud, para, sin recogerse explicación alguna ni vislumbrarse el porqué, se emplee en algunos casos, así artº 8.3 párrafo primero in fine o artº 11.b, para desconocerse expresamente en otros, como por ejemplo en el artº 10. 1. e) en los casos de resolución del TEAC, ya confirme o revoque, la competencia será siempre de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia. Varios TSJ entendieron, que aunque con los defectos apuntados dicho criterio tradicional seguía rigiendo, sobre todo en los supuestos en que la resolución del recurso de alzada fuese resuelto, confirmando el acto originario, por Ministro o Secretario de Estado, en tanto que se entendía que fue un olvido del legislador al introducir, como se ha dicho, la creación y constitución de los Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo en el Senado, y no haber procedido convenientemente a adaptar la regulación legal y el sistema competencial a la presencia de este nuevo órgano.
Postura no compartida por el Tribunal Supremo, que vino a ser corregida, así, entre otras muchas, en sentencia de 7 de abril de 2003, la que vino a recoger la tesis de que al no disponer nada en la ley, el superior jerárquico que resuelve, tanto rectifique, criterio tradicional, como ratifique, determina la competencia. El asunto en el que se pronunció en concreto era la resolución del Ministro de Defensa que ratificaba otra del Subsecretario, atribuyendo la competencia no al TSJ, sino a los Juzgados Centrales. El legislador, confirmando las sospechas que hizo mantener la clausula tradicional por algunos TSJ, viene a corregir dicha tesis del Tribunal Supremo, confirmando la intuición manifestada de que efectivamente en la Ley 29/98 el legislador se olvidó de introducir la referida cláusula, olvido que no fue el único referido a los Juzgados Centrales, pues recordemos que su creación se introdujo durante el debate de la Ley en el Senado y no hubo especial preocupación de hacer las adaptaciones necesarias, como ya se ha repetido. A partir de la modificación, sólo se atribuye a los Juzgados Centrales las impugnaciones de actos de Ministros y Secretarios de Estado, que sean originarios o que sin serlo rectifiquen la resolución del órgano inferior que haya dictado el acto originario, en el caso de confirmarse la competencia le vendrá atribuida a los TSJ.
En apariencia el artº 9.b) no ha sufrido modificación alguna, al punto que se mantiene el mismo contenido, pero dado que existe una remisión expresa al artº 8.2,b) y, ya hemos visto, este ha sido objeto de una reforma importante, el artº 9.b) se ha visto también afectado por las modificaciones introducidas en la LO 19/03. Por tanto, son competentes los Juzgados Centrales cuando se impugnen los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado sobre sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses. El primer problema que plantea el artículo es su sistematización con el artº 8.3. Este prevé la competencia de los Juzgados, respecto de los actos de los órganos de la Administración periférica del Estado y resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquellos en vía de recurso, fiscalización o tutela, por lo que a sensu contrario y artº 10.1.j), en el caso de que rectifiquen, la competencia le viene atribuida a los TSJ; pero el artº 9.b) respecto de la materia vista y con los límites vistos, nada dice respecto de las resoluciones dictadas por los órganos centrales resolviendo recursos contra actos de esta índole de los órganos periféricos, por lo que o se aplica este artículo y la competencia es de los Juzgados Centrales o se aplica el 8.3 y la competencia será de los Juzgados, de confirmar, o de los TSJ, de rectificar. Pues bien, creemos que de nuevo hemos de ayudarnos del artº 13,c) y la materia debe prevalecer sobre el órgano, por lo que para la correcta calificación, tratándose de multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses, debe aplicarse el artº 9.b) sobre el 8.3, y la competencia siempre le vendrá atribuida a los Juzgados Centrales.
El problema se complica cuando además se trata de sanciones en materia de personal, en cuyo caso entra en juego también el artº 10.1.i), ahora ni siquiera el artº 13.c) puede ayudar en la resolución. Según se califique la materia de personal o en consideración a la multa o sanción impuesta, la competencia podría ser de los TSJ o de los Juzgados Centrales. Nuestro parecer es que debe de prevalecer la materia más específica, puesto que en la interconexión administrativa un mismo asunto es susceptible de calificarse materialmente desde distintos ámbitos y clasificarlos en compartimentos separados, el que realmente define la materia debe ser el más específico señalado por el legislador que al fin es el que establece el diseño competencial dando prevalencia a algunos aspectos sobre otros, así en este caso mientras que las multas y el cese de actividades y derechos, tiene un indudable contenido sancionador, es una distinción genérica común a numerosisimas materias y sectores, mientras que personal es una especificación de una materia definida y diferenciada, por lo que una sanción a un empleado público, siempre será un asunto de personal y en este caso residenciable en el artº 10.1.i).
VII. La reforma del recurso testigo o piloto.
El fenómeno de los recursos masas y la articulación del mecanismo previsto en el artº 37 de la LJ, esto es, la tramitación y resolución de uno o varios idénticos, a los que se le ha llamado el recurso testigo o recurso piloto, suspendiendo la tramitación del resto hasta que recayera sentencia, con la finalidad de evitar la sobrecarga y, a veces cuando el número era muy elevado, sobrepasando cualquier previsión, el colapso de la oficina judicial, no estaba dando los resultados previstos. La causa fundamental había que buscarla en que las garantías que se preveían sobrecargaba en exceso los trámites a realizar, impidiendo por esta vía indirecta alcanzar el objetivo por el que se articularon en la Ley. La reforma modifica el artº 37 con una clara intención de agilizar trámites y hacer, por fin, operativo este mecanismo. Para ello una vez recaída sentencia en el recurso testigo o piloto, o se pide la extensión de los efectos de la sentencia, lo que quiere decir que esta ha sido favorable, o el desistimiento, esto es en caso de sentencia desestimatoria o de inadmisibilidad, sin que se pueda optar ya, como antes de la reforma era posible, por solicitar la continuación del procedimiento. Ya no es factible esta alternativa, lo que evidentemente sí supone un empuje muy importante a este mecanismo, en tanto que la alternativa es o la extensión de los efectos o el desistimiento, y de no solicitarse este se llevará testimonio de la sentencia a los autos suspendidos, con el efecto, no puede haber otro, de su archivo. Por tanto, en ningún caso se van a tramitar el recurso suspendidos en estos supuestos.
VIII. La consagración del procedimiento abreviado.
En un procedimiento esencialmente escrito, con una fuerte vinculación a los antecedentes escritos conformados durante la tramitación administrativa, la innovación contenida en la Ley 29/98 regulando el procedimiento abreviado, juicio esencialmente oral, suscitó muy duras críticas y se aventuró su fracaso. El legislador, ante el estado semiagónico de la jurisdicción en aquel momento, opta por una solución drástica, era necesario articular un procedimiento ágil y rápido para aquellos recursos de menor importancia económica o menos dificultosos jurídicamente por la reiteración de los mismos problemas y por la especialización que se alcanza por su reiteración, y para ello se fija en el conjunto de procedimientos presentes en el resto de jurisdicciones, y dado que el que mejor resultados estaba dando era el juicio oral en el procedimiento laboral, viene prácticamente a reproducir este en la jurisdicción contencioso-administrativa, y se diseña un procedimiento básicamente oral para los recursos de cuantía no superior a 500.000 ptas y cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicios de los funcionarios públicos de carrera.
Lo cierto es que a pesar de los negros augurios, el procedimiento abreviado ha sido, sin duda, una de las innovaciones que mayor éxito ha aportado la nueva ley. El legislados consciente de ello, se ha atrevido, con el consiguiente aumento de este tipo de procedimiento que cabe esperar, a darle un mayor protagonismo, aumentando por un lado la cuantía, cuestiones cuya cuantía no supere los 13.000 euros, y determinando este procedimiento como cauce para conocer y resolver la materia de extranjería y sobre inadmisión de petición de asilo, también, claro está, la materia de personal.
IX. La tímida reforma para agilizar el sistema de recurso contra los autos recaídos en el incidente de extensión de efectos de la sentencia.
Se modifican los arts. 80.2 y 110, al que se añade el párrafo 7, para cambiar el sistema del recurso de apelación contra los autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, recaídos en los supuestos de los arts. 110 y 111, en el sentido de que siendo recurribles siempre en las previsiones de la Ley 29/98, con la reforma se restringe a los mismos supuestos que se establece con carácter general, en función que quepa o no apelación contra la sentencia cuya extensión se pretende.
Sin que se llegue a entender esta reforma y que no alcance al artº 87.2, que establece que los autos recaídos en aplicación de los arts. 110 y 111; en tanto que las mismas razones que parecen haber fundado esta restricción, son, desde luego, extensible a los supuestos del artº 87.2.
X. La necesaria reforma del incidente de la extensión de los efectos de las sentencias.
Novedad muy importante, y desde luego muy oportuna, es la modificación de la tramitación prevista en el artº 110 para la extensión de los efectos de la sentencia. Así es, la realidad había demostrado que el trámite previsto ante la Administración como paso previo y necesario antes de acudir a la vía judicial, resultaba un trámite superfluo en tanto que la Administración por principio no acogía ninguna solicitud. Ante la falta de virtualidad de dicho trámite, opta el legislador por suprimirlo, y así se establece que la solicitud se hará directamente ante el órgano judicial, regulando los requisitos que debe contener la solicitud y plazo para formularla, con traslado a la Administración por plazo de 20 días para que aporte antecedentes e informes que considere oportunos, con traslado a las partes por plazo de tres días y resolución.
Además se añade un nuevo motivo de desestimación del incidente, que en la práctica era muy habitual y que al menos en el TSJ con sede en Sevilla se consideraba implícito en la referencia a la cosa juzgada, cual es que “para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por n haber promovido recurso contencioso-administrativo”.
XI. Los empleados de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos.
Se añade una Disposición Adicional Séptima que pretende salir al paso de la competencia cuestionada de este orden respecto de los empleados de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos. No es el momento de examinar la cuestión, baste decir que la naturaleza específica de esta relación y que sus empleados, aún numerosos, conservan la condición de funcionarios públicos, se equipara esta relación a efectos jurisdiccionales a la que se da entre funcionarios y organismos públicos.
XII. Las consecuencias no previstas por la aplicación sistemática de Ley.
De curiosa cabe calificar la Disposición Transitoria Décima de la Ley, bajo la rúbrica de “régimen transitorio de los procesos pendientes en las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia”. Así se prevé que los asuntos que conozcan estos órganos y que se pudieran ver afectados por la modificación de la LJ, continuarán tramitándose por los mismos hasta su finalización, para añadir en el párrafo segundo que los asuntos que se registren a partir de la entrada en vigor de la reforma de la LOPJ le será de aplicación la nueva distribución de competencia. Y decimos que es realmente curiosa, porque lo que se prevé es el conocido principio de la aplicación del procedimiento vigente al tiempo de la interposición, pero sólo referido a los TSJ, ciertamente esta cláusula tradicional, este principio procesal no necesitaba recogerse expresamente para su aplicación, lo que sucede es que no sólo hay asuntos de los TSJ que se ven afectados por la reforma, sino que como ya hemos comentado hay otros asuntos de los Juzgados y de los Juzgados de lo Centrales que también se ven afectados. Lo que nos lleva a considerar que o bien se considera que ha sido un olvido del legislador, en cuyo caso nos tememos que no ha calibrado en sus justos términos la reforma en tanto que se van a producir consecuencias no previstas, o bien consideramos que expresamente está regulando la totalidad de la situación transitoria, no sólo la que afecta a los TSJ, sino también al resto de órganos. Como no parece legítimo especular con el olvido, sino que el régimen transitorio es el que expresamente se establece, la consecuencia es que el principio ante enunciado es aplicable sólo a los asuntos que se ven afectados por la reforma competencia de los TSJ y que a sensu contrario se ha excluido este principio para el resto, de suerte que los asuntos que se han impugnados antes de la vigencia de la nueva reforma, que siendo competencia de los Juzgados, por ejemplo responsabilidad patrimonial de entes instrumentales de la Administración autonómica de más de 30.050 euros, o de los Juzgados Centrales, por ejemplo asuntos de Ministro o Secretario de Estado que hubieran confirmado recursos de inferiores en materia de personal, dichos órganos los deben remitir para su tramitación y resolución a los TSJ. Lo cual resulta tan absurdo, que en definitiva viene a confirmar que efectivamente el legislador no ha tenido en cuenta la aplicación sistemática y las consecuencias a las que desembocaba la reforma, con evidentes disfunciones y contradicción con la fundamental finalidad perseguida por la reforma.
XIII. La Casación de los asuntos que pasan a ser competencia de los Juzgados.
Como en innumerable pronunciamientos ha dispuesto el Tribunal Supremo, valga por todos el auto de 18 de octubre de 1999, acudiendo a la interpretación sistemática de las Disposiciones Transitorias Primera 2, inciso final, y Tercera 1 de la Ley 29/98, es aplicable el régimen de los recursos establecidos en la nueva ley para las sentencias dictadas en grado de apelación a resoluciones competencia de los Juzgados con la nueva ley, que no son por ello susceptible del recurso de casación porque, en definitiva, ya ha conocido de este asunto el órgano colegiado al que correspondería conocer del grado de apelación; además, el criterio finalista inspirado por el propio legislador que persigue limitar el número de asuntos que pueden acceder al Tribunal Supremo vía casación, abona la tesis restrictiva de acceso de dichos asuntos al Tribunal Supremo.
Dichas Disposiciones siguen, desde luego, vigentes, por lo que mutatis mutandi, no existe ningún inconveniente para extender la referida tesis jurisprudencial a la reforma que se está comentado. Por lo que los asuntos que con la reforma se atribuyen a la competencia de los Juzgados y que con anterioridad eran competencia de los TSJ, susceptibles de recurso de casación, y que han de resolverse por los TSJ por el juego de la Disposición Transitoria Décima de la LO 19/03, por las mismas razones expuestas, no son ya impugnables en casación. Por lo que, valga de ejemplo, los asuntos en materia de extranjería que eran recurribles en casación, dictada sentencia por los TSJ, no podrán recurrirse en casación ante el Tribunal Supremo, puesto que tras la reforma la competencia le viene atribuida a los Juzgados.
XIV. Nuevas competencias.
Brevemente, para dejar constancia de una reforma legal que ha pasado muy desapercibida y que tiene importantes consecuencias en el orden contencioso-administrativo, al asumir este orden competencias de una materia que ofrece abundante conflictividad.
Me refiero a la reforma del artº 3 de la Ley de Procedimiento Laboral llevada a cabo por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre de 2003, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, cuyo artículo 23 da nueva redacción al párrafo b) del apartado 1 del art. 3 del texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, que queda redactado en los términos siguientes: “b) De las resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de incapacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social. Asimismo, quedan excluidas de su conocimiento las resoluciones en materia de gestión recaudatoria dictadas por su respectiva entidad gestora en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social, así como las relativas a las actas de liquidación y de infracción”.
Por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artº 9, 4 y 5 de la LOPJ, la competencia para entender de los conflictos que se generen en las expresadas materias, a partir de la entrada en vigor de la expresa norma, serán del orden contencioso-administrativo.
