La competencia territorial en el orden contencioso-administrativo
El fuero electivo del Art. 14 de la Ley 29/1998
I. Introducción
La competencia territorial de los Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia en el orden contencioso-administrativo, prevista en el artículo 14 de la Ley 29/1998, de 13 de junio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, es materia que, al inicio de un procedimiento, debe abordarse con el fin de no provocar errores que lo retrasarían injustificadamente.
La indudable trascendencia de esta materia competencial es la causa de la presente colaboración, cuya intención no es otra que la de plantear y resolver ciertas cuestiones que pueden derivarse en dicho ámbito, pues una solución a la que es posible llegar con una simple lectura del precepto en muchos casos no va a ser la acertada, al menos analizando la Jurisprudencia habida hasta el momento.
II. El fuero electivo del art. 14.1 regla 2ª
La regla segunda del artículo 14.1 establece que: “Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado”.
La norma transcrita deja a la elección del administrado-recurrente optar, para que conozca del recurso, entre el Juzgado o Tribunal competente en el territorio en que está situado su domicilio y el órgano judicial de la circunscripción en la que ejerza su competencia el órgano administrativo que haya dictado el acto objeto de conflicto. Pero dicha norma, que leída literalmente es bastante permisiva con la elección del órgano jurisdiccional competente territorialmente, debe ser interpretada de forma tal que no se llegue al caso de que un Juzgado o Tribunal, competente en el lugar del domicilio del demandante, conozca de un asunto en el que el acto objeto de recurso haya sido dictado por una Administración autonómica distinta de aquella en la que se encuentre dicho domicilio.
Por lo anterior, y sirviendo de ejemplo para nuestra Comunidad Autónoma, un Juzgado competente en Andalucía no puede conocer de un contencioso entablado contra un acto dictado por un órgano administrativo perteneciente a otra Comunidad Autónoma, pues, al menos potencialmente, pueden verse implicadas normas autonómicas de esa otra comunidad -como las relativas a competencia o a aspectos procedimentales- que, en vía de recurso, sólo correspondería unificar en su interpretación al Tribunal Superior de Justicia de dicha comunidad (así se manifiesta la jurisprudencia en diversas sentencias, entre otras: STS de 14/7/2003, la cual argumenta dicha interpretación con la aplicación del artículo 152-1 de la Constitución, mandato que hace de los TSJ la más alta instancia judicial del Derecho autonómico; y la STS de 12 de junio del mismo año, que aplica la misma doctrina “cuando se está ante recursos contra actos de las Entidades Locales” -también, STS de 4/6/2003-).
Como es lógico, en caso de que el acto administrativo objeto de recurso hubiere sido dictado por un órgano de la Administración del Estado, sea o no periférico, regirá la norma del fuero electivo del domicilio del demandante, independientemente de donde tenga su sede dicho órgano (en este sentido, STS 7/4/2003, que declara aplicable la regla contenida en el artículo 14.1 2ª de la Ley cuando se trate de un acto dictado por un órgano de la Administración periférica del Estado).
III. Exclusión del fuero electivo: artículo 14.2
La posibilidad de elección que ofrece la regla segunda del artículo 14.1 sólo puede aplicarse a las materias referentes a personal, propiedades especiales y sanciones, rigiendo en los demás casos la regla primera de dicho artículo, que contiene la general de la situación de la sede del órgano que hubiere dictado el acto, o, en su caso, la regla tercera para materias referidas a la propiedad privada de inmuebles.
Por tanto, si nos encontramos con un acto en materias no contempladas en la estudiada regla segunda habrá que distinguir si se refiere a materias de la regla tercera (impugnación de planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada), caso en que será competente el órgano jurisdiccional donde radiquen los inmuebles afectados; o si, en cambio, nos referimos a cualquier otra materia, entrando en juego la regla primera, es decir, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o acto originario impugnado. Sólo habría que apuntar, en caso de que entrara en juego esta última regla -que es la general-, que la jurisprudencia ha interpretado, en el caso de que el acto originario haya sido objeto de recurso administrativo ante un órgano superior situado en otra circunscripción, que la competencia se establecerá en función de que dicho órgano superior haya modificado, al resolver el recurso, el acto originario. Así, utilizando palabras del Supremo, “el criterio general que la Ley establece en favor del territorio en que se ubica el órgano autor del acto originario, debe ceder cuando éste es modificado por el superior que lo revisa en vía administrativa (…) por no serle imputable al órgano administrativo que primero se pronunció el contenido del nuevo acto” (STS de 7/7/2003) y, por tanto, esta regla “no se desvirtúa por el hecho de que haya intervenido en vía de recurso, fiscalización o tutela un órgano con competencia en todo el territorio nacional si esta intervención es confirmatoria de la resolución inferior” (STS de 9/5/2003).
Pero fuera de la anterior exclusión del fuero electivo, que se produce por razón de la materia, es posible que la competencia territorial de un Juzgado o Tribunal no pueda ser elegida por el demandante aun en el caso de que se trate de materia de personal, propiedades especiales y sanciones. Nos referimos al supuesto del artículo 14.2: “Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueran diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado”.
El precepto al que se hace referencia exige dos condiciones para aplicar la regla general del fuero de la sede del órgano que haya dictado el acto; a saber, la pluralidad de destinatarios y, también, que fueren diversos los órganos judiciales competentes según lo contenido en la regla segunda y tercera del punto primero de la norma. En interpretación de dicha regla el TSJA (sede Málaga), en Sentencia de 21 de diciembre de 2000, estableció, en un asunto de personal, que “aunque el acto afecte a una pluralidad de interesados, y todos ellos eligen el mismo Juzgado o Tribunal aplicando la regla segunda del art. 14.1, el Juzgado destinatario de tal elección, cuando no sea el correspondiente al lugar de producción del acto, no puede declararse incompetente territorialmente a favor del que se encuentre en el lugar de producción del acto sólo porque éste afecte a una pluralidad de destinatarios. Y es que la excepción a la regla que permite elegir el Juzgado o Tribunal en los procesos en materia de personal tiene su justificación cuando las elecciones practicadas por estos destinatarios plurales llevan a una pluralidad de órganos judiciales territorialmente competentes. Sólo en estos casos debe aplicarse, en suma, el art. 14.2 de la LJCA”.
IV. Conclusión
Como puede apreciarse, tal como ocurre en tantas otras normas y preceptos de nuestro ordenamiento, el artículo 14 LJCA debe ser aplicado haciendo uso de la Jurisprudencia que lo interpreta, pues de su literalidad podemos llegar a unas conclusiones que no cuadran con lo que se viene aplicando por los órganos judiciales, con los perjuicios que de ello se pueden derivar.
