Desahucio administrativo en materia de viviendas de protección oficial

No es el momento para una introducción sobre el origen de las Viviendas de Protección Oficial en España, que arranca del denominado régimen legal de Casas Baratas de 1925, la Ley Salmón de 25 de junio de 1935, y La Legislación de Viviendas Protegidas de 1939. Tampoco pretendo extenderme sobre su significación o su realidad actual a través de moderno concepto de “actuación protegible” y la casi desaparición tanto en los Planes estatales de vivienda como en los autonómicos de la tradicional distinción entre Promoción Pública y Promoción Privada. Me limito en este artículo a abordar una pequeña, pero importante parcela, del ámbito de la Promoción Pública de Viviendas que se encuentra a caballo entre el derecho administrativo y el procesal: El desahucio administrativo. El presente acercamiento legal a esta figura, necesariamente breve, es actualmente objeto por mi parte de un estudio más profundo en el conjunto de la figura del desahucio, que espero llevar a buen término. No obstante, ahora me ocupo de la figura del procedimiento administrativo de desahucio junto a la consideración de los actuales contratos de cesión de viviendas de promoción pública en Andalucía como contratos administrativos especiales, condición que humildemente vengo sosteniendo al hilo de lo expuesto desde Comunidades autónomas como Valencia, Canarias o Galicia, y otras Comunidades que actualmente tienen en vigor leyes de viviendas, o en base a lo expuesto por autores como José Muñoz Castillo o Beltrán De Felipe en dos estudios muy recomendables sobre el tema. Me limito pues ahora a lanzar algunas consideraciones, que pueden guiar al compañero que se inicia sobre un subsector poco conocido y caracterizado por una normativa laberíntica, especialmente desde la asunción de competencias en materia de viviendas por las Comunidades autónomas y la transferencia de Patrimonio residencial efectuado en Andalucía mediante el Decreto 3.481/1983, de 28 de diciembre.

En cualquier caso quiero dejar constancia de que la “competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas”, en materia de vivienda, según se ha desarrollado y conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no lo ha sido tanto y en vez de exclusiva casi podemos definirla como “cooperativa”, y ahí tenemos al Estado, promulgando Planes de Viviendas y firmando Convenios con casi todas las CC.AA, – excepto Navarra y El País Vasco-, en base a títulos competenciales concurrentes y que conforme a una reciente buena técnica legislativa se invocan en las Disposiciones Finales de los Reales Decretos y poniendo en práctica la teoría norteamericana del “ spending power ”, todo ello pese al relativo soporte estatal derivado de la STC 152/1988.Y si cabía alguna duda, ahí está el flamante Ministerio de la Vivienda, cuyas competencias actuales, en relación con las CC.AA, deberían ser objeto de un urgente estudio monográfico.

Pero volvamos al desahucio administrativo, o más acertadamente a los desahucios administrativos que actualmente realizan las Comunidades Autónomas, los Ayuntamientos y el Ministerio de Defensa. Merece la pena reproducir íntegramente el texto del apartado 3 del Art. 1 del TR de la Ley de Arrendamientos Urbanos aprobado por Decreto 4.104/1964, de 24 de diciembre, texto aún vigente para numerosas viviendas como se deduce del régimen transitorio arrendaticio de la LAU-1994: “ El arrendamiento de fincas urbanas construidas al amparo de Leyes especiales protectoras se regirá por las normas particulares de éstas y, en lo no previsto en ellas, por las de la presente Ley, que se aplicará íntegramente cuando el arrendamiento deje de estar sometido a dichas disposiciones particulares. La excepción no alcanzará a cuestiones de competencia y procedimiento en las que se estará por entero a lo dispuesto en esta Ley”. De este texto se deduce que las Viviendas de Protección Oficial se rigen en primer lugar por la normativa administrativa VPO que incluía el Desahucio administrativo, procedimientos que se han venido tramitando con total apoyo jurisprudencial, pese al párrafo in fine del mencionado apartado que vetaba cualquier excepción de índole competencial y de procedimiento, se entiende que judicial. Este último párrafo se ha transcrito en al apartado 8 de la Disposición adicional 1 de la LAU 1994, y su interpretación debe por tanto ser la misma.

Y es que siguiendo a Serrano De Nicolas, el apartado 8 de la DA 1ª de la LAU solo es aplicable en defecto de normativa autonómica, puesto que la competencia en materia de vivienda es exclusiva de las Comunidades autónomas. Este precepto se refiere a cuestiones jurisdiccionales, tipos de competencia y procedimientos de carácter jurisdiccional, pero no a los procesos administrativos que quedan fuera de la LAU. También el artículo 1.561 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 afirmaba que “ El conocimiento de las demandas de desahucio corresponde exclusivamente a la jurisdicción ordinaria”, sin que por ello se cuestionara en ningún momento la existencia de los desahucios administrativos. Y es que el desahucio administrativo es, en efecto, un procedimiento administrativo y no jurisdiccional, propio de los actos administrativos de ejecución, y en concreto de la compulsión en las personas. Si bien la STC 152/1988 vino a reconocer la competencia estatal en materia de vivienda sobre la base de dos títulos: la ordenación del crédito y la ordenación de la actividad económica, llegando a señalar que el Estado es competente para establecer el concepto de actuación protegible con carácter de legislación básica, y desde 1998, el Estado ha creado, por poner dos ejemplos, el denominado precio básico nacional que en 1998 sustituyó a los clásicos módulos o recientemente en junio del 2004, el IPREM, o indicador público de renta de efectos múltiples, en mi opinión, la STC 152/1988 avala la presencia estatal en la promoción privada – fomento-, pero difícilmente la explica en la promoción pública- servicio público-.En cualquier caso, y conforme a la STC 227/1998:

“Sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia. coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración… en consecuencia, cuando la competencia legislativa se atribuye sobre una materia que ha sido atribuida a una Comunidad autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinados a ejecutarla”.

Por una parte es evidente que la LAU se aplicará íntegramente cuando la vivienda haya agotado su periodo de protección. Por otra, los preceptos 1 al 6 de la Disposición Adicional Primera de la LAU-1994 solo son aplicables a la promoción privada y como se afirma en el apartado 7, solo aplicables en defecto de normativa autonómica. La Disposición Transitoria Quinta, por cierto, ha dado lugar a una controversia relativa a si es la Calificación Definitiva del grupo, y no la fecha del contrato, la que determinaría el régimen jurídico administrativo de la vivienda, hasta la finalización de su periodo de protección.

La mayoría de las Comunidades Autónomas de España están procurando reforzar las potestades administrativas en materia de gestión de Parques Públicos de viviendas. No solo porque se entiende que la vivienda – junto al suelo – son instrumentos públicos de primera magnitud, sino porque se considera que las viviendas de protección oficial de promoción pública no son bienes patrimoniales en sentido estricto, sino que nos encontramos con bienes cuya gestión está plenamente dotada de interés público o giro administrativo, merced a un acto administrativo de afectación- la calificación definitiva- sin que por ello se califiquen como bienes demaniales, pero situados en una segunda escala de “demanialidad”, todo ello conforme al artículo 5.2, b) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al resultar los contratos “ vinculados al tráfico o giro específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa e inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella o por declararlo así una ley.

Conforme a la STS de 23 de junio de 1989:

“Las viviendas de protección oficial están afectadas a un fin de servicio público- sentencia de 27 de noviembre de 1985- , lo que permite acercar su régimen jurídico al propio del dominio público caracterizado por su variedad- escala de demanialidad.

También la STS de 27 de noviembre de 1985, STS de 11 de diciembre de 1991, y otras:

“Con la actividad promotora estatal de viviendas de protección oficial, la Administración está desarrollando un servicio público… sin que la finalidad última de su creación- cesión dominical, arrendamiento, etc. a personas particulares-obstativa a la permanencia indefinida en el patrimonio estatal, las prive de esta especial naturaleza, así como el dato de que la técnica empleada en la promoción pública de viviendas sea la venta pura o no diferida a particulares no desvirtúa en absoluto la afectación de las referidas viviendas a un servicio público de promoción de vivienda o los cometidos del Instituto de Promoción Pública de Viviendas de acuerdo con un régimen jurídico especial, intensamente modulado por el derecho administrativo, siendo además la empleada una de las técnicas legales previstas para hacer realidad la previsión constitucional – Art. 47- de lograr que cada ciudadano disponga de una vivienda adecuada”.

Sobre las VPO de Promoción Pública, tanto el RD 2960/1976, de 11 de noviembre (LVPO) y su Reglamento el Decreto 2114/1968, de 24 de julio. (RVPO), así como el RDL 31/1978, de 31 de octubre, y el Real Decreto 3.148/1978, de 10 de noviembre, constituyen actualmente en toda España, el derecho supletorio estatal y su aplicación ha sido también avalada plenamente por la Jurisprudencia. A ello hay que añadir normas autonómicas como la Ley 4/2003, de 29 de julio de viviendas de Galicia, y la Ley de Vivienda de Canarias, Ley 2/2003, de 30 de enero, normas que recogen la potestad de desahucio administrativo de manera íntegra y en parecidos términos a la normativa estatal supletoria.

El desahucio administrativo de entidades locales se reguló en el RBEL, Art. 120 y SS –RD 1372/86- en su Art. 135 en el que se establece expresamente el procedimiento de desahucio administrativo en materia de arrendamiento de VPO. Igualmente el desahucio administrativo se contempla en la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, sobre bienes de entidades locales de Andalucía.

Respecto al Ministerio de Defensa, el Art. 18.2 y Art. 19.2 del RD 991/2000, de desarrollo de la Ley 26/1999, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de las Fuerzas Armadas establecen la calificación de los contratos como administrativos especiales y ejercicio del desahucio administrativo conforme a la normativa estatal de VPO, antes señalada. En el magnífico estudio incluido en la 4 edición de “Arrendamientos Urbanos” de la revista SEPIN, realizado por el Comandante Auditor Fernando Rosa, es de destacar, no solo la anterior clasificación, sino también la exclusión que el Tribunal Supremo en jurisprudencia reiterada, ha venido efectuando de las viviendas militares respecto del TR de la LAU de D. 4104/1964, de 24 de diciembre, antes que la LAU-1994, expresamente las excluyera de su ámbito de aplicación.

Finalmente, respecto a la naturaleza jurídica de los contratos de cesión de las viviendas de promoción pública en Andalucía y sin perjuicio de destacar que esta cuestión pudiera no resultar pacífica, pues podría en principio dudarse entre calificar estos contratos como administrativos especiales o bien como contratos privados de la administración, fruto de la permanente presencia de elementos normativos civiles y administrativos en la gestión del parque público de viviendas de promoción pública – que se presentan mezclados en una especie de comunidad sin cuotas – cuya frontera resulta imprecisa, lo anteriormente expuesto y la abundante jurisprudencia sobre el desahucio administrativo, me inclinan decididamente por la primera opción, en base a los siguientes razonamientos:

a) Rige en primer lugar la ley especial administrativa, también en materia obligacional y resolutoria, por lo que este hecho es casi suficiente para entender como inaplicable la teoría de los actos separables, calificando a estos contratos como administrativos especiales. Art. 5.2, b) del TRLCAP en cuanto constituyen contratos de naturaleza administrativa especial, que cumplen finalidades públicas. Ello supone en cuanto al sistema de fuentes de los contratos de VPP, conforme al Art. 7.1, in fine, del TRLCAP, se aplican en primer lugar sus propias normas, luego por el Dº especial Administrativo, es decir la normativa VPO y finalmente por la LAU y resto del Dº privado.

b) Se trata de contratos que están vinculados directamente al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por los que se satisfacen de manera directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella. Los contratos privados se definen en este Art. 5.2 apartado b), a contrario sensu y en el apartado 3 de manera residual.

c) La causa contractual de estos contratos, lejos de una mera contraprestación económica en la mayoría de los casos verdaderamente insignificante, consiste en su finalidad social, principio teleológico- plenamente dotada de interés público – dirigida a proporcionar viviendas a los sectores más desfavorecidos de nuestra comunidad. Por ello, no resulta aplicable a los contratos de cesión de las viviendas de promoción pública el apartado 4 del Art. 5.2, cuando habla de contratos de arrendamiento, de manera similar a lo que ocurre con los contratos de alquiler que efectúa el Ministerio de Defensa.

d) También respecto al empleo de los ingresos obtenidos queda patente su finalidad pública pues “ los recursos económicos generados por el Patrimonio cedido se destinarán en su totalidad a sufragar los gastos de administración, conservación y reparación de dichos inmuebles y al fomento de la política de vivienda y suelo de la Comunidad autónoma de Andalucía” – Ver Art. 7, apartado 2 de los Decretos 210/1999, de 5 de octubre y Decreto 258/2002, de 15 de octubre y la STS, 13-07-1987 RJ 1987\6888.

Bibliografía Básica:

* Humberto Gosálvez “Régimen jurídico general de la enajenación del patrimonio privado inmobiliario de la Administración Pública”. Lex Nova. 2002.

* Ángel Menéndez Rexach: Reflexiones sobre el significado actual de los patrimonios públicos. CyTET I (95-96) 1993.

* STS de 13 de julio de 1987. RJ 1987\6888.

* Dictamen nº 144/2000, de 19 de octubre, del Consejo Consultivo de Andalucía.

* Serrano de Nicolás, Angel “Los arrendamientos de VPO según la nueva legislación”. Cedecs. 1998.

* Muñoz Castillo, José. “El derecho a una vivienda digna y adecuada. Eficacia y ordenación administrativa”. Colex. 2000.

* Beltrán de Felipe, Miguel. “La intervención administrativa en la vivienda. Aspectos competenciales, de policía y de financiación de las viviendas de protección oficial”. Lex nova. 2002.

* Barja Pereiro, Joaquín: Las VPO en la nueva Ley de arrendamientos urbanos. Córdoba, enero de 1995.

* “La Ley de arrendamientos Urbanos”. 4 edición. Naturaleza jurídica de las cesiones de uso de las viviendas militares, pg 147 y ss, capítulo redactado por el Comandante auditor del cuerpo jurídico militar Fernando Rosa. Daniel Loscertales. Edit.Sepín. 2004.

* Viviendas de Protección Pública. Tramitación administrativa y ayudas. Normativa estatal y autonómica. José Angel Blanco Barea. Edit. Comares. 2004.

* Informe 63/98-I sobre la Naturaleza jurídica de los contratos de cesión de las viviendas de protección oficial de promoción pública y prescripción de cantidades a abonar por los adjudicatarios de estos contratos. Asesoría Jurídica de la Consejería de Obras Públicas y Transportes.1998.