El inicio del fin de la impunidad en materia sancionadora en la Unión Europea
Como un nuevo paso en el desarrollo del principio de reconocimiento mutuo de decisiones en la Unión Europea se ha adoptado la Decisión marco 2005/214 del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias (DOUE L 76, de 22 de marzo de 2005). Los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de sus disposiciones antes del 22 de marzo de 2007. La Decisión marco viene a cubrir un vacío en relación a un gran número de conductas sancionables que en la práctica quedan impunes como consecuencia de la naturaleza transnacional de la infracción. Se pretende que tanto personas físicas como jurídicas no puedan eludir el pago de las multas que les son impuestas en Estados miembros donde no tienen su residencia o su centro principal de actividad, y donde normalmente carecen de patrimonio. La intención es que las infracciones en el marco transnacional no queden impunes como consecuencia de la internacionalidad y que el patrimonio de las personas pueda ser perseguido independientemente del Estado miembro donde se encuentre.
De la interesante regulación contenida en la Decisión marco, vamos a detenernos en las cuestiones que consideramos de mayor interés, y que, debidamente desarrolladas conformarán un futuro escenario general de reconocimiento y ejecución de sanciones administrativas. Así, ha de significarse que el reconocimiento mutuo se refiere a resoluciones que impongan el pago de una sanción pecuniaria, por lo que se hace preciso delimitar qué se entiende a los efectos de la Decisión marco por resolución y por sanción pecuniaria (artículo 1).
El término resolución hace referencia a cualquier decisión firme a través de la cual se exija el pago de una sanción pecuniaria. Para ello, la misma ha de haber sido dictada: a) por un tribunal -de cualquier orden jurisdiccional- del Estado de emisión en relación a una infracción penal contemplada en dicho Estado; b) por una autoridad no judicial del Estado de emisión en relación a una infracción penal contemplada en dicho Estado, siempre que el interesado pueda someter el caso ante un tribunal con competencia, en particular, en asuntos penales; c) por una autoridad no judicial del Estado de emisión en relación a hechos punibles en dicho Estado por constituir infracción a las normas legales -que no constituya delito-, siempre que el interesado pueda someter el caso ante un tribunal con competencia, en particular, en asuntos penales; o d) por un tribunal que tenga competencia en asuntos penales, siempre que la resolución se dicte respecto de hechos punibles en el Estado de emisión por constituir infracción a las normas legales.
Por su parte, sanción pecuniaria es aquella de la cual deriva la obligación de pagar: a) una cantidad de dinero en virtud de una condena por una infracción impuesta mediante una resolución; b) una compensación impuesta en la misma resolución sancionadora en beneficio de las víctimas (siempre que ésta no pueda ser parte civil y el tribunal actúe en el ejercicio de su competencia penal); c) una cantidad de dinero en concepto de costas judiciales o gastos administrativos originados en el procedimiento o; d) una cantidad de dinero a un fondo público o a una organización de apoyo a las víctimas impuesta en la misma resolución.
De la redacción del artículo 1 de la Decisión marco y de un análisis de conjunto de la misma se deduce que tal instrumento se ha extendido también a las multas administrativas, lo cual es definitivamente confirmado en su considerando segundo. Ello provocó importantes debates en reuniones previas a su adopción, pues se destacaba el difícil encaje de la materia administrativa sancionadora en el ámbito del tercer pilar del Tratado. Pero el interés de la mayoría de los Estados miembros por lograr un mecanismo de ejecución transnacional de sanciones se impuso finalmente. Sin embargo, este triunfo ha sido limitado, dado que, como hemos indicado se ha incluido el reconocimiento en relación a las sanciones administrativas pero a condición de que las mismas puedan ser sometidas ante un tribunal con competencia, en particular, en asuntos penales.
La Decisión marco se acoge al sistema de lista cerrada ya utilizado en anteriores instrumentos de implantación del principio de reconocimiento mutuo en el ámbito penal, por lo que el régimen especial y privilegiado establecido en la misma sólo se aplicará en relación a las infracciones que se recogen en su artículo 5. Pero esto no quiere decir que no vaya a poder utilizarse este instrumento para la persecución de otras sanciones administrativas. Lo único que sucede es que si se trata de alguna de las infracciones incluidas expresamente en su ámbito, en ningún caso podrá exigirse por el Estado de ejecución la doble tipificación (artículo 5.3).
En lo que se refiere a las autoridades competentes cada Estado miembro debe informar a la Secretaría General del Consejo de las autoridades que, en virtud de su legislación nacional, serán competentes cuando el mismo actúe como Estado de emisión o de ejecución. No obstante, se podrá designar, en atención a la organización interna de cada Estado, una o más autoridades centrales responsables de la transmisión y recepción de las resoluciones y de asistir a las autoridades competentes (artículo 2). Es decir, la transmisión directa entre autoridades competentes es la norma general, aunque se incluye la posibilidad de designación de una o varias autoridades centrales.
En cuanto a la transmisión, la resolución sancionadora se transmite (en original o en copia certificada) a la autoridad competente del Estado de ejecución junto con un certificado que figura como Anexo a la Decisión marco, el cual deberá ir firmado por la autoridad competente del Estado de emisión, dando así fe de la exactitud de su contenido (artículos 4.1 y 4.2). En el certificado deben hacerse constar datos en relación a las notificaciones practicadas en el procedimiento al sancionador a fin de acreditar la no existencia de indefensión (a modo parecido a como acontece en el artículo 53 del Reglamento 44/2001) y el mismo debe traducirse a la lengua oficial o a una de las lenguas oficiales del Estado de ejecución, si bien cualquier Estado miembro puede aceptar que el mismo sea traducido a cualquier otra lengua de las oficiales en las instituciones de la Unión. En cuanto a la resolución, parece deducirse que la regla general es la de su no traducción, si bien el Estado de ejecución, a su costa, puede solicitar una traducción de la misma, siendo ello causa de suspensión del procedimiento (artículo 16).
El procedimiento de ejecución en sí se determinará íntegramente por el Estado de ejecución, que tramitará la ejecución como si se tratase de una sanción impuesta por sus autoridades. Por ello, las autoridades del Estado de ejecución serán las únicas competentes para determinar el procedimiento a seguir así como todas las medidas que procedan al efecto (artículo 9). La máxima manifestación del principio de reconocimiento mutuo aflora cuando se establece que “las autoridades competentes del Estado de ejecución reconocerán sin más trámites una resolución que haya sido transmitida con arreglo al artículo 4 (…)” (artículo 6).
En lo que se refiere a los motivos de denegación de la ejecución se recogen una serie de motivos tasados: a) si no se presentase, o se presentase incompleto o sin corresponderse con la resolución acompañada el certificado estándar exigido; b) si ya hubiese sido dictada una resolución contra la misma persona y por los mismos hechos en el Estado de ejecución, o en otro Estado miembro, pero en este caso siempre que la resolución hubiese sido ejecutada (non bis in idem); c) si, tratándose de sanciones relativas a infracciones no recogidas en la Decisión marco, la resolución a ejecutar se refiriese a hechos que no constituyesen infracción en el Estado de ejecución (principio de doble tipicidad); d) si la ejecución de la resolución hubiese prescrito según la legislación del Estado de ejecución, pero sólo si se refiere a hechos que fuesen competencia de dicho Estado según su propio Derecho; e) si la resolución se refiriese a hechos que el Estado de ejecución considerase que se han cometido en su totalidad o en parte en su territorio, o bien se tratase de hechos que se han cometido fuera del Estado de emisión y el Estado de ejecución no permitiese en tales casos la persecución de los mismos fuera de su territorio; f) si existiese inmunidad que, según la ley del Estado de ejecución, impidiese la ejecución de la resolución; g) si la ejecución se refiriese a la sanción impuesta a una persona que, por su edad, no fuese responsable penal en el Estado de ejecución por los hechos que ha sido sancionada; h) si, a tenor del certificado adjuntado, se demostrase que el interesado, en caso de procedimiento escrito, no hubiese sido debidamente informado a tenor de la legislación del Estado de emisión (personalmente o a través de representante competente con arreglo “a la legislación nacional”) de su derecho a impugnar la resolución y de los plazos para ello; i) si, a tenor del certificado adjuntado se acreditase que el interesado no compareció en persona, salvo que en el mismo se indicara, bien que según la ley del Estado de emisión se ha notificado el procedimiento al interesado (personalmente o a través de representante competente con arreglo “a la legislación nacional”), bien que el interesado ha indicado su intención de no impugnar la resolución; j) si, a tenor del contenido del certificado, a la autoridad competente del Estado de ejecución le surgiese cualquier duda en relación a una presunta violación de los derechos fundamentales o de los principios jurídicos fundamentales consagrados en el artículo 6 del Tratado y; k) si la sanción pecuniaria fuese inferior a setenta euros o a un importe equivalente.
Por último, y como ocurre en otros instrumentos comunitarios recientes, se establece también la posibilidad de ejecutar las sanciones impuestas a personas jurídicas, aun en el caso de que en el Estado de ejecución no se reconozca el principio de responsabilidad penal de las personas jurídicas (artículo 9.3). Parece claro que esta disposición va dirigida fundamentalmente en relación a las sanciones impuestas por tribunales de justicia del orden penal -responsabilidad penal-, pues si se trata de sanciones directamente acordadas por autoridades administrativas es sabido que, en general, se admite la responsabilidad de las personas jurídicas en el ámbito administrativo.
En definitiva, con la aprobación de la Decisión marco 2005/214 contamos ya en la Unión Europea con un instrumento ad hoc en relación al reconocimiento mutuo de sanciones administrativas pecuniarias. Una vez que en marzo de 2007 finalice el plazo de adaptación de los ordenamientos de los Estados miembros a la Decisión marco, será entonces el momento de evaluar sus ventajas y sus defectos. Si hasta ahora la extraterritorialidad de las decisiones administrativas sancionadoras apenas si había entrado en la amplia batería de disposiciones que recientemente se han adoptado en torno al principio de reconocimiento mutuo, parece que por fin se ha dado un auténtico paso cualitativo hacia la definitiva ampliación del éste al ámbito de las sanciones administrativas. Con ello parece que se ha abierto la puerta para que en un plazo no muy lejano, abierto el campo del espacio de libertad, seguridad y justicia en este ámbito, podamos alcanzar un auténtico espacio europeo de libre circulación de sanciones, tanto penales como administrativas.
