Ley de comunicación audiovisual e independencia del Consejo Estatal de medios
La dilatada tramitación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES) ha coincidido con la aparición en los medios de diversas noticias sobre la configuración definitiva del Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA), organismo creado por la Ley 7/2010, General de Comunicación Audiovisual (LGCA) y sobre cuya utilidad e incluso legitimidad constitucional se ha planteado un encendido debate en el que han arreciado las críticas que lo tachan de intervencionista y censor. Dichas críticas han partido siempre del escepticismo respecto del cumplimiento del principio de independencia que ha de regir el funcionamiento de una institución de esta naturaleza.
Lo cierto es que, pese a este revuelo mediático, en lo tocante al CEMA la única reforma contenida en la LES (disposición final cuadragésimo primera) alude a su composición (desaparecen Vicepresidencia y una consejería). Así las cosas, y dada la voluntad política recientemente expresada de poner en marcha este organismo, es buen momento para hacer una reflexión sobre la regulación de los mecanismos previstos en la LGCA como garantía de su independencia y sobre su grado de eficacia, relacionándola con la regulación de esta garantía en otros organismos similares de ámbito autonómico o en los organismos reguladores contemplados en la propia LES.
El CEMA se constituye ex lege como un organismo público de los previstos en la disposición adicional 10ª de la LOFAGE (Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) y queda adscrito al Ministerio de la Presidencia (artículo 44 de la LGCA). Esta adscripción es compatible con su definición como autoridad independiente supervisora y reguladora de la actividad audiovisual (articulo 45) y con la proclamación de la absoluta independencia del Consejo del Gobierno y de los operadores del sector (artículo 50.4).
Durante la tramitación de la LES se ha planteado la eventual integración del CEMA en la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), organismo calificado como regulador en dicha ley; en nuestra opinión, este propósito –fallido- no resultaba coherente con los designios de independencia del organismo, por las razones que después se expondrán (debe reconocerse, empero, lo atractivo de la idea desde otras perspectivas; por ejemplo, desde criterios de ahorro económico -a tenor de algunos estudios, el establecimiento ex novo de una autoridad audiovisual costaría diez veces más que una ampliación de la CMT encaminada a dar cabida a una sección dedicada a los contenidos audiovisuales-; también, desde la evidencia de que, con los avances tecnológicos, el consumo de contenidos audiovisuales se realizará cada vez más a través de Internet, de manera que CEMA y CMT llegarán a tener, si no las tienen ya, competencias concurrentes y, en fin, porque esta integración permitiría al CEMA aprovecharse de la “inercia” del funcionamiento de la CMT, organismo de índole técnica que ha permanecido hasta hoy exento de polémicas partidistas).
Con todo, más allá de definiciones y de declaraciones programáticas de fines y criterios de actuación, el verdadero alcance de la independencia de este organismo depende, a nuestro juicio y en una aproximación necesariamente breve, de los siguientes factores:
a) Régimen de nombramiento y cese de los consejeros
En este ámbito, en contraste con lo dispuesto en la LES en relación con el nombramiento de los miembros de los organismos reguladores (artículo 13.1: nombramiento por el Gobierno a propuesta del Ministro competente, con comparecencia previa de la persona propuesta ante la Comisión competente del Congreso de los Diputados), la propuesta de nombramiento de consejeros del CEMA procede de una mayoría cualificada de tres quintas partes del Congreso de los Diputados -aunque la competencia para el nombramiento corresponda también al Gobierno-. Prima facie este mecanismo garantiza una mayor independencia respecto del Gobierno (al margen de la concreta composición de la Cámara Baja, que la pueda hacer más o menos dependiente del Ejecutivo).
Con todo, los consejeros del CEMA no alcanzan el grado de independencia de los consejeros del Consejo Audiovisual de Andalucía o del Consejo del Audiovisual de Cataluña, que son elegidos (no, simplemente, propuestos) por el Parlamento con una mayoría también de tres quintos (artículos 5 y 4 de las respectivas leyes de creación de estos organismos, Ley andaluza 1/2004 y Ley catalana 2/2000). En estos consejos autonómicos la actuación del Parlamento en la designación de los consejeros no es propositiva sino decisoria.
Siguiendo con las condiciones de independencia desde la óptica de cada consejero individualmente considerado, de las causas de cese previstas en el artículo 50.3 de la LGCA se colige que el consejero goza del blindaje de su cargo por seis años, no renovables. La inexistencia del cese político constituye una inequívoca expresión de independencia. Es oportuna la comparación con el régimen de remoción de los consejeros de los organismos reguladores contenido en el artículo 16 f) de la LES: siendo el elenco de causas casi idéntico, en la única causa común de cese que admite un cierto grado -mínimo- de discrecionalidad por parte del Gobierno -separación por incapacidad permanente, incompatibilidad o incumplimiento grave de sus funciones- en el caso del CEMA se exige, además de la decisión del Gobierno y en congruencia con el régimen de nombramiento antes expuesto, la ratificación por tres quintas partes del Congreso (nada menos que 210 diputados), lo cual dificultará sobremanera cualquier cese fundado en razones políticas.
b) Requisitos para ser consejero
La concreta fórmula legal que establece estos requisitos no es tan inocua como pudiera parecer. Así, por ejemplo, en el funcionamiento -hasta hoy- del Consejo Audiovisual de Andalucía la redacción del artículo 5.3 de su ley de creación (“Los miembros del Consejo Audiovisual de Andalucía serán elegidos entre personas de reconocido prestigio profesional en el ámbito de la comunicación audiovisual, científico, educativo, cultural o social”), concretamente la inexistencia de restricción alguna en cuanto a las áreas en las que los consejeros pueden tener un reconocido prestigio, ha podido determinar en ocasiones –y al margen de las dificultades de aplicación de conceptos jurídicos indeterminados como el “reconocido prestigio”- el reclutamiento de los consejeros más con base en su vinculación a cualquiera de las formaciones políticas con representación en el organismo que en su conocimiento específico del mundo de la comunicación audiovisual. La consecuencia lógica de ello ha sido el excesivo protagonismo, en los debates del Pleno y en los documentos emanados de éste – informes, instrucciones, recomendaciones, estudios, etc. de cuestiones objeto de actualidad o controversia políticas (pluralismo político e imparcialidad de los medios públicos, igualdad de género, etc.), habiendo funcionado a veces el organismo como una suerte de Parlamento a pequeña escala.
La fórmula contenida en el artículo 49.1 de la LGCA, según la cual los consejeros son nombrados entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el sector audiovisual en todas sus vertientes nos parece, aun no dejando de ser ambigua, más afortunada, ya que admite la competencia en ámbitos del saber distintos al audiovisual, pero siempre que esa competencia se haya ejercitado sobre la materia audiovisual, sobre la cual se exigiría, pues, una experiencia específica. Este perfil más técnico de los miembros del CEMA puede contribuir a que el seguimiento y el estudio riguroso de cuestiones exclusivamente audiovisuales adquieran una mayor relevancia en la agenda de trabajo de la institución, y a que se dé prioridad a la defensa del menor o del ciudadano en general respecto de contenidos sobre los que sea pacífico su repudio social (pornografía en horario infantil, programas en los que intervienen ex reclusos, prófugos, etc. que obtienen pingües beneficios por especular con los delitos cometidos, atentados contra la intimidad u otros derechos de las personas, etc.), sobre cuestiones de sesgo más político. La razón de este orden de prioridades es clara: el ciudadano común se halla inerme frente a los contenidos referidos, mientras que el líder político o quien ostenta algún cargo público suele tener una variada panoplia de medios de comunicación de distinta orientación en los que poder expresarse.
c) Competencia para la aprobación del reglamento interno
El apartado 2 del artículo 49 de la LGCA establece la separación entre, de un lado, la estructura orgánica -que determinará el Consejo de Ministros, aunque el CEMA informe al respecto (en un claro recorte de independencia respecto del proyecto de ley originario, en el que era determinada por el propio CEMA)- y, de otro, el funcionamiento, competencia exclusiva del Consejo y que ejercerá mediante la aprobación del correspondiente Reglamento de Régimen Interior. Haciendo nuestro el jocoso comentario de Romanones, es este reglamento el que, en buena medida, determinará el nivel de independencia del organismo, en aspectos tan esenciales como el de la posibilidad de publicación de los votos particulares de los consejeros discrepantes o el de los concretos mecanismos de selección del personal del CEMA (que será laboral, ex artículo 46.d) de la LGCA).
Resulta ingenuo reclamar la independencia absoluta de esta clase de organismos –la cual sería, además, discutible por la legitimación democrática sólo indirecta de sus miembros-; de hecho, autores como García de Enterría y Tomás Ramón Fernández han argumentado con buen criterio y sana dosis de realismo que estos organismos han de tener, más que independencia, una autonomía reforzada. Pues bien, a nuestro juicio, los preceptos de la LGCA examinados pueden permitir una razonable autonomía en el funcionamiento de este organismo, sobre todo gracias a la intervención de mayorías cualificadas del Congreso de los Diputados tanto en el nombramiento como en la remoción de los consejeros. Otra cosa será el acierto en la designación de los miembros del CEMA, la probidad de éstos en el ejercicio diario de su independencia, o el trato que se dispense a ésta en el Reglamento interno de la institución.
En cualquier caso, frente al rechazo social que provoca, en los tiempos que corren, la plétora de organismos administrativos, solo a través de la demostración continuada de independencia por parte de los consejeros y del ejercicio de una labor de intervención mínima pero eficaz, orientada a la protección de los derechos fundamentales y de los principios constitucionales básicos, puede el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales encontrar su justificación última y, con el paso del tiempo, una cierta aceptación social y entre los propios operadores audiovisuales.
