Aspecto estatutario del régimen disciplinario de aplicación a las Policías Locales de Andalucía
El nombramiento de Instructor
La entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, ha venido, ya desde su tramitación, levantando polémica sobre su aplicación a los Cuerpos de Policía Local. Aplicación que algunos operadores entienden como extensiva sobre el conjunto de dichos Cuerpos y otros como restrictiva en su aplicación a concretos preceptos de dicha norma. Se pretende con lo que a continuación se expone, hacer un análisis de cuál es el verdadero grado de vinculación con dicha norma, si es que lo tiene, al que están sometidos los cuerpos policiales dependientes de la administración local andaluza.
La Constitución Española desde su artículo 104.2 establece que una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, lo que se materializa en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. La pretensión de esta norma, entre otras, es el diseño de las líneas maestras del régimen jurídico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su conjunto, sean dependientes de la Administración Central, Autonómica o Local, estableciendo principios básicos de actuación comunes a todas ellas, donde tras reconocer la existencia de varios colectivos policiales con funciones similares y, en ocasiones comunes, se obliga a dotarlos de criterios estatutarios también comunes.
Es en este aspecto estatutario en el que se regula de manera genérica la promoción profesional, régimen de trabajo, sindicación, incompatibilidades y responsabilidad, mencionándose ya desde aquí, aspecto tal como la suspensión del expediente disciplinario mientras se tramita el proceso penal contra un agente policial.
En congruencia con lo que la doctrina denomina bloque de constitucionalidad que integran las leyes orgánicas, la misma LO 2/1986 subraya el papel de las Comunidades Autónomas dictado por el artículo 148.1.22ª de la CE, en su competencia ineludible de coordinación de las Policías Locales. Y, aun reconociendo la autonomía municipal para la ordenación complementaria de éstas, la misma norma orgánica (artículos 5 al 8) las dota de los principios básicos de actuación y de disposiciones estatutarias comunes, donde se menciona expresamente el régimen disciplinario.
El inicio de toda la polémica arriba mencionada, lo tiene la actual redacción de la Disposición Final Sexta de la LO 4/2010, por el que se establece que la presente Ley Orgánica se aplicará a los Cuerpos de Policía Local de acuerdo con lo previsto en la legislación orgánica reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es decir, con lo previsto en la LO 2/1986 y los Estatutos de Autonomía en lo que dispongan sobre Policía Local, ya que los mismos se aprueban mediante leyes orgánicas.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía reformado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, contempla en su artículo 65.3. que corresponde, asimismo, a la Comunidad Autónoma de Andalucía la ordenación general y la coordinación supramunicipal de las policías locales andaluzas, sin perjuicio de su dependencia de las autoridades municipales.
Siempre sin perder de vista el asunto que nos ocupa, el régimen disciplinario como aspecto estatutario, la LO 2/1986 establece, la concreción del régimen estatutario de las Policías Locales a partir de los principios básicos de actuación y disposiciones estatutarias comunes y la, hoy derogada, Sección 4ª del Capítulo IV del Título II de la propia LO 2/1986, con la adecuación que exija (1º) la dependencia de la Administración correspondiente, (2º) las disposiciones dictadas al respecto por las CC.AA y (3º) los Reglamentos específicos para cada Cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos.
En nuestra reflexión, se debe hacer aquí una parada al objeto de determinar cuál de estos tres últimos conjuntos de normas tiene una prevalencia y en qué orden sobre los otros dos en materia estatutaria disciplinaria. Visto lo hasta aquí expuesto, nos pronunciamos sobre que lo dictado por la comunidad autónoma en materia de policía local constituye ordenación general y lo dictado por la administración local en misma materia, ordenación complementaria. En congruencia con lo anterior, los artículos 144 y 150.4 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, establecen que las obligaciones y tramitación de la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios de administración local será la que determine la legislación de la Comunidad Autónoma , teniendo carácter supletorio lo dispuesto en esta materia para los funcionarios civiles del Estado. Por tanto, el régimen disciplinario previsto para los funcionarios de Policía Local, será el que establezca la legislación de la comunidad autónoma correspondiente. Y así lo entiende la Sentencia nº 324/2002, del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sala de lo Contencioso-Administrativo. Con la entrada en vigor del Título VII del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, sobre materia disciplinaria, queda éste en aplicación supletoria aun por lo dictado en el artículo 3.2 , toda vez que la competencia autonómica en regulación estatutaria disciplinaria de las policías locales emana de ordenación orgánica.
En el caso de Andalucía, se ha determinado que con carácter general el régimen disciplinario de aplicación a sus funcionarios sea el de la AGE , lo que eleva en este territorio de supletorio a primario los preceptos disciplinarios de la función pública estatal general. Pero la propia Comunidad Autónoma andaluza, ha definido para las Policías Locales de Andalucía un régimen disciplinario diferente al del resto de funcionarios de la administración local; lo que ha hecho a través del artículo 36 de la Ley 13/2001, de 11 de diciembre sobre Coordinación de las Policías Locales de la C.A. de Andalucía, donde se establece como régimen disciplinario el del Cuerpo Nacional de Policía. Con un matiz o adecuación: la potestad sancionadora la tiene el Alcalde de acuerdo con el artículo 21.h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases del Régimen Local. Régimen disciplinario que se aplica en su integridad y viabilidad en lo que se refiere a catálogo de infracciones, de sanciones, responsabilidad y procedimiento.
Esta Ley 13/2001 no expone por qué así lo hace, pero su antecesora, la Ley 1/1989, de 8 de mayo sí aseveraba que se aplica como régimen disciplinario, el establecido para el Cuerpo Nacional de Policía, en base precisamente a la mayor identidad o similitud con estos funcionarios, que con los de la Administración General, muy en consonancia con la disposición estatutaria común de la LO 2/1986.
Esta Ley autonómica contempla dos excepciones. Por un lado, el régimen disciplinario de aplicación para aquellos funcionarios en segunda actividad que ocupen puestos de trabajo en un servicio distinto al de la Policía Local, en cuyo caso les será de aplicación el régimen general disciplinario de los funcionarios. Por otro lado , a los alumnos de la Escuela de Seguridad Pública de Andalucía, de las Escuelas Concertadas y Escuelas Municipales les es de aplicación un régimen específico, siendo supletorio el del Cuerpo Nacional de Policía.
Llegado este punto, se puede extraer una primera conclusión: si a los Policías Locales de Andalucía se les aplica el régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, obviamente en aquellos preceptos que sea viable su aplicación, es porque así lo establece la legislación autonómica, que podía haber optado por otro régimen preexistente o creado al efecto. O dicho de otra manera. Lo que dice la Disposición Final Sexta de la LO 4/2010, de 20 de mayo, por el que se establece que la presente Ley Orgánica se aplicará a los Cuerpos de Policía Local de acuerdo con lo previsto en la legislación orgánica reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no aporta absolutamente nada nuevo a lo que ya estaba legislado. Luego la polémica que ha suscitado la promulgación de este precepto es, cuando menos, banal.
Y una segunda conclusión: por el artículo 37 de la Ley 13/2001, la potestad sancionadora en el ámbito de la Policía Local la tiene el Alcalde en toda su extensión, incluida la imposición de sanción de separación del servicio, aun con inmediato y preceptivo informe al Pleno .
Especial referencia al nombramiento de Instructor
El derogado Real Decreto 884/1989, de 14 de julio por el que se aprobaba el Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía establecía que el nombramiento de Instructor debía recaer sobre funcionario público perteneciente a un Cuerpo o Escala de igual o superior grupo al del inculpado; y si el nombramiento recayera en un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía debería tener en todo caso, igual o superior categoría a la del funcionario sometido a expediente, y en caso de que fuese igual, debería ocupar número anterior en la relación escalafonal. Respecto del Secretario podría ser nombrado cualquier funcionario destinado en el Ministerio del Interior. Por tanto, cuando el Real Decreto 884/1989 se aplicaba a los funcionarios determinados (miembros del CNP o de las PL´s andaluzas), Instructor y Secretario podía ser cualquier funcionario público, dependieran de la Administración que fuere, con los requisitos ya mencionados para el primero. Desde el punto de vista técnico legal, era posible que un funcionario del CNP instruyera un expediente disciplinario contra un policía local andaluz; y era igualmente posible que un integrante de una policía local hiciera lo mismo contra un miembro del C.N.P.; si bien en la práctica no se hizo así.
Ahora bien, la vigente Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo establece taxativamente en su artículo 20.2 que El nombramiento de instructor recaerá en un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía que deberá tener, en todo caso, igual o superior categoría a la del funcionario sometido al expediente y, en el caso de que fuera igual, deberá ocupar un número anterior en el escalafón. El amplio espectro de funcionarios sobre el que podía recaer el nombramiento de Instructor con la norma derogada, se reduce en la vigente y en su ámbito de aplicación, a integrantes del Cuerpo Nacional de Policía. De tal forma que la incoación del procedimiento que contemple nombramiento sobre funcionario de cuerpo policial distinto del C.N.P., será nulo en tal extremo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de RJAP y PAC , y nulos serán todos aquellos actos en los que el nulo Instructor hubiera intervenido. Y conviene señalar, que igualmente nulo serían nombramientos de Instructor al amparo de Reglamentos de Policía Local por vulneración de la prelación ya explicada que opera en el artículo 52 de la LO 2/1986, e idénticamente nulos aquellos que se produzcan sobre funcionarios de otras administraciones públicas en pretendida aplicación del principio general de colaboración, lo que se alejaría del principio de legalidad como garantía procesal que en todo derecho sancionador impera por el artículo 24.2 de la Constitución Española.
Esta remisión directa que la Ley 13/2001, de 11 de diciembre hace al régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, con la excepción ya mencionada de la potestad sancionadora, es reconocida expresamente por la jurisdicción contencioso administrativa en Sentencia nº 1448/2008, del TSJA, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, y Sentencia nº 729/2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, Sección Primera, de mismo Tribunal.
Obviamente, atendiendo a lo dispuesto en el Código Civil sobre aplicación de las leyes, las normas se aplican en el sentido propio de sus palabras, y la analogía sólo será válida como técnica jurídica de interpretación in bonam partem por tratarse de derecho especial sancionador, y siempre cuando un supuesto específico no se contemple, lo que en el caso que nos ocupa, no ocurre por más que se desee, ya que queda expresamente determinado quién debe ser el Instructor.
Consciente de la convulsión corporativa o institucional que en el ámbito de las Policías Locales andaluzas pudiera provocar lo anteriormente aseverado, quizás se deba promover una modificación del Régimen Disciplinario regulado en el Capítulo III del Título IV de la Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales de la C.A. de Andalucía, al objeto de que, o bien se opte por otro régimen disciplinario de aplicación, específico o por remisión, o bien se produzca del vigente una adecuación mediante disposición al efecto con rango de ley, en el expreso ámbito de estas policías locales en lo que al nombramiento de Instructor se refiere, en los términos, quizás, de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía . Términos tales como asociaciones de municipios entre sí o con otras administraciones públicas, o, delegación o encomienda del ejercicio de la competencia, institutos todos ellos que requieren de publicación en los Boletines Oficiales para su validez.
O quizás sin acritud, se deba valorar la oportunidad por razones de idoneidad, especialidad, objetividad, imparcialidad, economía de gestión, eficacia y eficiencia de que funcionarios tales como los determinados por el artículo 20 de la LO 4/2010, asuman la instrucción de procedimientos y expedientes disciplinarios en el ámbito de las Policías Locales de Andalucía, aliviando así la carga formal y material que para los Ayuntamientos supone la materia disciplinaria.
