La necesaria colaboración público-privada

I. Planteamiento

Mucho se habla sobre la “colaboración público-privada” como fórmula de revitalización de la economía. Con dicha expresión se pretende enfatizar la necesaria intervención de la financiación privada en ejecución de infraestructuras y obras públicas, que tradicionalmente han sido costeadas únicamente desde los presupuestos públicos.

Los análisis más recientes sobre esta figura destacan su consecuencia principal: la aportación de financiación por el sector privado. Sin embargo, según nuestro criterio, existen otros aspectos igualmente fundamentales de los que hasta ahora pocos análisis y reflexiones se han hecho. Sin duda, el éxito de la colaboración público-privada requiere un cambio de escenario en las relaciones Administración-sector privado. Además, supone también el reconocimiento de una nueva realidad empresarial.

En ese sentido, en primer término, debemos reconocer que la colaboración entre sector público y privado debe ser entendida en la actual coyuntura económica como una necesidad, y no como una facultad o alternativa de la Administración Pública. Así, únicamente utilizando dicho modelo asociativo pueden equilibrarse los intereses de la Administración por garantizar un determinado nivel de prestación de servicios con la restricción presupuestaria existente, y a su vez incentivar los intereses del sector privado por mantener la necesaria competitividad.

En segundo lugar, dicha colaboración debe estar basada en un determinado modelo ético de relación de confianza empresarial Administración-administrado. La responsabilidad en la definición de una oferta o la clarividencia en la definición de los requisitos de la contratación administrativa son sintomáticos de la necesaria convivencia y connivencia entre sector público y sector privado. En este contexto, debe potenciarse un “diálogo competitivo”, permanente y realista entre Administración y administrado que supere las clásicas reticencias entre ambos y que afronte una leal definición de los objetivos de la contratación pública. La unión ha de favorecer el desarrollo unívoco de “objetivos vitales” para el ciudadano, como los servicios públicos necesarios o la movilidad eficaz en medios de transporte. Debemos asumir un cambio conceptual en la labor de planificación y, a su vez, potenciar una revitalización de la figura del empresario como dinamizador del sector público.

Como tercer eslabón, la tarea de planificación unilateral, clásica de la Administración Pública, es un modelo cercano al agotamiento. En esta época de restricción presupuestaria deben potenciarse, por el contrario, instrumentos de planificación compartidos, con presencia del sector privado desde su génesis, y con visión financiera (no sólo presupuestaria) en sus decisiones. A mayor abundamiento, resulta fundamental trabajar con modelos de gestión privados en la planificación de los objetivos que se acometan desde lo público, como por ejemplo la adopción de plazos ciertos en la ejecución de las decisiones. Como resultado de todo lo anterior, los proyectos realizados al amparo de este modelo se beneficiarían de las ventajas de la gestión privada: instauración de un mecanismo de “autocontrol” de la inversión, aplicación del principio de eficacia y sometimiento a la responsabilidad social corporativa. De esta forma, también se favorecería la presencia de perfiles profesionales acorde con los momentos de exigencia que vivimos.

El sector público como prestador de servicios y ejecutor de infraestructuras con medios propios transita en este momento por un camino que requiere adaptación al ciclo económico. Dicha adaptación se concreta en dos realidades irrefutables: de un lado, la importancia sustancial de la gestión bajo parámetros que provienen del sector privado y, de otro, la necesidad novedosa para la Administración de tener que hacerse “atractiva” para las entidades bancarias con objeto de obtener financiación externa.

En ese camino estamos, y posiblemente quede mucho por recorrer. En todo caso, se constata una conclusión como hipótesis de trabajo: el sector público y el sector privado se necesitan mutuamente para afrontar el futuro.

II. NUDO

¿Cuál es el papel que debe jugar el Derecho como referente vital en momentos de cambio y de crisis económica? ¿Y el papel de “función social” que tenemos los juristas? Son preguntas que requieren respuestas pausada y, en la medida de lo posible, atinadas. Un ejemplo diáfano del camino a seguir es el nuevo escenario económico donde la previsión certera sobre cumplir plazos y presupuestos es la clave en los contratos de servicios o de ejecución de obras en infraestructuras públicas. Nace así la necesidad de los contratos de gestión integrada de proyectos o Project Management.

Se trata de una figura contractual cuyo nacimiento se justifica en la necesidad de dar solución a problemas económicos en los contratos complejos de ejecución de obra. Y, desde este punto de vista, refleja el compromiso de las titulaciones técnicas- sustancial y principalmente, Arquitectura e Ingeniería- por adaptarse a las nuevas exigencias del mercado y supone un refrendo de que dichas titulaciones no pueden pervivir aisladas del mundo jurídico en “departamentos estancos”. Podría aseverarse que aquéllas han perdido su matiz individualista: necesitan del profesional del derecho como una pieza más de su proceso de decisión; si se nos acepta la expresión, el mundo jurídico y el técnico están “condenados a entenderse”

Esta nueva mentalidad es fundamental para interpretar el modelo de servicios de las nuevas generaciones de profesionales liberales. Se impone, así, la formación en aspectos tradicionalmente alejados de las profesiones técnicas como el control de costes, la planificación de riesgos, la centralización de la información y la traslación económica de las decisiones técnicas.

El Project Management es una figura contractual que supera la regulación del contrato de obra y de servicio establecido en el Código Civil, identificándose como contrato atípico, sui generis, fruto de los usos negociales. El Project Management puede ser considerado como un nuevo contrato que viene a refundir una clásica división entre el contrato de obra y el de servicios. Se trata, pues, de un contrato que permite ejecutar una obra con arreglo a un presupuesto cerrado, en un plazo cierto y finalista, con la aplicación de un procedimiento singular de trabajo. Sin duda, es una superación, de un lado, del contrato de obra como contrato dirigido a un resultado y, de otro, del de servicios como un contrato de mera disposición de medios. No basta con alcanzar un resultado, si éste no se ha logrado conforme a unas pautas regladas.

El Project Management abandona la “relación individualista” entre promotor y agentes de la edificación. En este sentido, se convierte en el “escudo protector” del cliente que lo contrata, estableciendo un entramado jurídico con el resto de los agentes de la edificación, que lo hacen ser el centro de imputación de responsabilidades. Desde esta perspectiva el Project Management funciona como un contrato de garantía lato sensu en lo que respecta al cliente

III. DESENLANCE

Convenimos que el Project Management es un nuevo agente de la edificación, centro de imputación contractual del riesgo empresarial del cliente que lo contrata y garante legal a modo de promotor del buen fin de la edificación o proyecto que se ejecuta.

En definitiva, como agente de la edificación se configura como uno “mediato”, dirigido a conseguir un resultado a través de la utilización de un sistema de trabajo estandarizado: prestar los servicios pertinentes para que la obra a ejecutar no sólo sea posible, sino además certera. Esta clase de figuras deviene fundamental en la presente situación socio-económica.

La importancia de este tipo de contrato radica su consideración de contrato de fijación de derechos. En un momento como el actual con importantes restricciones presupuestarias, mayor beligerancia de los operadores económicos y fuerte presión del consumidor, es loable que exista una fórmula de prestación de servicios que genere confianza en el mercado. Y ésta lo es.

Hoy en día el mercado transita por un camino desafiante. La práctica demuestra que la mayoría de entidades bancarias exigen como requisito previo para financiar determinadas actuaciones o proyectos, que se gestione bajo modelos de Project Management. La misma situación se está produciendo en el ámbito de la Administración Pública. La convocatoria internacional y nacional de participación de capital privado en la financiación de grandes infraestructuras y obras públicas constituye uno de los objetivos más ambiciosos de la Administración Española en el mapa competitivo de la Unión Europea.

No admite duda razonable que la inversión pública constituye un destacado factor del modelo de desarrollo de una nación. En la hora presente, los principios de publicidad, concurrencia y transparencia constituyen los nuevos pilares que garantizan el respeto a la igualdad de oportunidades, a la ampliación del abanico de las opciones asequibles y a la lealtad competitiva. Todo ello contribuirá a la reducción de costes y de plazos de ejecución, al aumento de la calidad y a la mejora del conjunto de las características de cada proyecto. Precisamente el Project Management cumple un papel primordial a la hora de alcanzar estos objetivos.