Los trabajos en beneficio de la comunidad

La pena de trabajos en beneficio de la comunidad fue introducida en España por el Código Penal de 1995 aceptando con ello las nuevas tendencias formuladas en Europa al finalizar la Segunda Guerra Mundial.

Con independencia de los movimientos que pretendían la reforma de los sistemas penitenciarios existentes en la época, razones económicas primaron y propiciaron la aplicación de la reforma. Aquellas tendencias estaban avaladas por principios éticos y morales relacionados con las dignidad y resocialización de las personas sujetas hasta entonces a un régimen de reclusión. No obstante, dado el incremento de las infracciones castigadas con penas leves de reclusión, consideradas en la mayoría de los casos inútiles, nocivas para el condenado y onerosas para el contribuyente, las motivaciones presupuestarias se impusieron y, en consecuencia, se consideró mas económico introducir penas alternativas a las de internamiento que destinar los escasos fondos disponibles a la construcción de nuevos centros penitenciarios.

En España el trabajo en beneficio de la comunidad aparece en el art. 49 del Código Penal de 1995, como una de las penas privativas de derechos en la Sección Tercera del Título lll, originando desde su inclusión un innecesario problema interpretativo al dificultar, desde un punto de vista exclusivamente técnico, la concreción del derecho que queda afectado

La improvisación en materia penal, en una parcela jurídica como esta, privativa o limitativa de derechos fundamentales, no es de recibo para los que dedican su vida al estudio del Derecho.

Por ello, es de lamentar que, al menos en el ámbito español, no se hayan tenido en cuenta determinados aspectos que, una vez regulados, hubieran evitado controversias doctrinales, favoreciendo la ejecución de la pena de manera eficaz y, lo que es mas importante, que su ejecución y cumplimiento fueran visualizados por la sociedad en general, destinataria última y material de su aplicación.

Con independencia de su desafortunada inclusión en la citada Sección, el legislador podría haber evitado la denominación asignada a la pena, en tanto que al utilizar el término “trabajo”, introduce un concepto que conlleva connotaciones técnico-jurídicas que pueden plantear dudas sobre la naturaleza de la actividad a desarrollar.

Así mismo es de señalar la problemática que plantea la parca y general referencia a la utilidad pública como finalidad esencial del trabajo, sin establecer, al menos, sectores específicos en los que pudieran y debieran realizarse los trabajos que los penados han de cumplimentar.

Sin embargo la identificación de parcelas de utilidad pública en las que realizar prestaciones concretas por mandato legal ya existían en nuestro ordenamiento y el legislador pudo tenerlo en cuenta al regular la nueva pena, pero o no quiso o no supo aprovechar ese antecedente.

Nos referimos al contenido de la Ley 48/1984, de 26 de Diciembre, reguladora de la objeción de conciencia y de la prestación social sustitutoria, vigente hasta el 27 de Julio de 1998, fecha muy posterior a la incorporación de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad en nuestro Ordenamiento y de su primer desarrollo reglamentario en 1995.

Aquella norma ya señalaba para la prestación social sustitutoria sectores concretos de utilidad pública, tales como la protección civil; la conservación del medio ambiente; la mejora del medio rural y protección de la naturaleza; los servicios sociales y, en particular, los que afecten a la acción comunitaria, familiar, protección de menores y adolescentes, tercera edad, minusválidos, minorías étnicas, prevención de la delincuencia y reinserción social de alcohólicos, toxicómanos y ex recluso; los servicios sanitarios; los programas de cooperación internacional y cualesquiera otras actividades, servicios u obras de carácter análogo que sean de interés general.

De haberse seguido aquel modelo, con las correcciones y aportaciones oportunas, se hubiera evitado, dada la generalidad de la mención de utilidad pública, la existencia de criterios dispares de selección hoy existentes en cuanto a cual actividad es de utilidad pública a los efectos del cumplimiento de la pena; se hubiera ofrecido un cuadro ordenado y jerárquico de sectores a utilizar, se habría facilitado un listado de entidades colaboradoras y sobre todo se hubiera puesto a disposición de los distintos operadores sociales que intervienen en la ejecución de esta pena una posibilidad de participación mas real, racional y efectiva.

El art. 49 del CP el Código Penal de 1995 ofrece algunas notas esenciales, que merecen destacarse, tales como el consentimiento del penado, la flexibilidad o adecuación a las circunstancias del penado, el que los trabajos a ejecutar sean de utilidad pública, la gratuidad de la prestación y su cobertura por la seguridad social, la temporalidad diaria y el control judicial. de la ejecución .

En cuanto a la exigencia de cobertura de los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales han de tenerse en cuenta las disposiciones reglamentarias dictadas al efecto : el RD. 782/2001 de 6 Julio, y el RD 2131/2008 de 26 de Diciembre, que lo modifica

Los trabajos de referencia los encontramos en nuestro Código Penal no solo en el art. 49 como pena privativa de derechos, sino también como pena de aplicación directa en el art. 172,2, como pena sustitutiva de la responsabilidad penal subsidiaria por impago de multa, en el art. 53 y como pena sustitutiva del arresto de fin de semana en el art.88.

El primer desarrollo reglamentario se efectuó mediante el R. D. 690/1996, de 26 de Abril, en el que, entre otras notas interesantes, destacan las referidas a la jornada, al horario y en particular a las indemnizaciones.

En el mismo se fijó una jornada máxima de ocho horas diarias y mínima de cuatro y se mantuvo el principio de flexibilidad a fin de hacer compatible, en la medida de lo posible, el normal desarrollo de las cualidades personales del penado con el cumplimiento de la pena impuesta.

En cuanto al carácter no retribuido del trabajo a realizar, aunque mantuvo el principio, incorporó una exigencia que con el tiempo sería dejada sin efecto; nos referimos al concepto de indemnización en beneficio del penado. El penado sería indemnizado por la entidad a beneficio de la cual prestase su trabajo por los gastos de transporte y, en su caso, de manutención, salvo que estos servicios fueran prestado por la propia entidad.

En lo referente a las coberturas por riesgo de accidente de trabajo y enfermedad profesional los sentenciados gozarían de protección al igual que en materia de seguridad e higiene en el trabajo.

En la actualidad y a estos efectos, debe recordarse que el citado RD. 2131/08 asigna al Ministerio del Interior el coste de la cobertura de las contingencias antes indicadas, liberando así de esta obligación a las entidades en las que los penados realizan sus trabajos

El nuevo texto regulador de altas y bajas en Seguridad Social, introduce una exigencia que a nuestro entender quiebra y puede entorpecer gravemente la aplicación del principio de flexibilidad que en esta materia se ha venido manteniendo a la hora de asignar un trabajo, una jornada y un horario, en beneficio del penado, por cuanto exige que a efectos de la cotización correspondiente se procederá a la afiliación y/o alta de los los penados en el Régimen General de la Seguridad Social, con efectos desde el día inicial del cumplimiento de la pena añadiéndose que la baja en el citado régimen se solicitará una vez que finalice la ejecución de la misma, con efectos desde el día de finalización de ésta, sin que proceda la comunicación de altas y bajas intermedias por los días de prestación efectiva de trabajo.

Es este último párrafo el que nos ofrece motivos de preocupación por cuanto, al eliminar el régimen de altas y bajas intermedias, consecuente con la vigencia del principio de flexibilidad en la jornada y horario aplicado en beneficio del penado, podría entenderse que esa exigencia podría afectar a dichos intereses en gran medida, quebrando con ello el principio de flexibilidad en la ejecución del trabajo, hasta ese momento mantenido.

En cuanto a la última regulación reglamentaria, mantiene la fragmentación de órdenes e informes en el periodo de ejecución que ha venido originando, “ab initio”, una excesiva carga de trabajo en el sistema burocrático responsable de su cumplimiento, con el consiguiente y permanente retraso en la ejecución y en los plazos propios de una Administración eficiente,.

Por otra parte, ha sido la reforma penal aprobada por Ley Orgánica 5/2010, la que ha ampliado para los penados no recluidos, sometidos a vigilancia judicial, a la participación en talleres o programas formativos o de reeducación, laborales, culturales, de educación vial, sexual o similares.

Esta directriz refuerza, a nuestro entender, el papel asignado a los denominados CIS, Centros de Inserción Social, tanto dependientes como independientes, para ofrecer, casi en exclusiva y bajo su dependencia, el cumplimiento de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad, eliminando, en la práctica, la posibilidad de que estos se lleven a cabo bajo la dependencia de otros operadores sociales.

Se confirma así la incorporación de un nuevo concepto, el de “valor educativo“, para las actividades de utilidad pública, ofreciendo un nuevo frente de confrontación doctrinal que podría haberse obviado, al igual que con el de la denominación “trabajo”, pues pudo sustituirse por el mas aséptico y objetivo de “valor “formativo“, mas en consonancia con el art. 26 c) de la LOGP,

Con independencia de lo expuesto, la regulación ofrece una excesiva confianza en la coordinación de las diversas instancias de seguimiento y control de la ejecución de la pena, dado el número de operadores llamados a intervenir en esta fase y la pluralidad y número de trámites a seguir.

Es obvio que si el penado debe seguir las instrucciones de la autoridad judicial competente, así como las de la Administración encargada de la ejecución de la pena y así mismo aquellas que emanaban de la entidad para las que realiza sus trabajos, sólo un exceso de optimismo puede llevar a pensar que el sistema no presentaría graves disfunciones, como así fue.

Con posterioridad a su inclusión en nuestro Ordenamiento jurídico penal diferentes normas han extendido de manera muy significativa el recurso a este tipo de pena, enfrentándose año tras año con las escasas partidas presupuestarias, absolutamente necesarias para conseguir la urgente estructuración de una red de asistencia social suficientemente nutrida de medios económicos y de recursos humanos que hagan viable la fase de ejecución

Valga citar la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de Septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros; la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de Diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género; la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de Noviembre, de modificación del Código Penal, y la Ley Orgánica 15/2007, de 30 de Noviembre, de modificación del Código Penal en materia de Seguridad Vial.

El desarrollo reglamentario inicial de 1995 fue objeto de reforma mediante el R D. 515/2005, de 6 de Mayo de cuya aplicación no se obtuvieron los efectos deseados por lo que, cuatro años después, siguiendo su habitual costumbre, el legislador aprobó un nuevo nuevo texto, el RD 1849/09 de 4 de Diciembre por el que modificaba parcialmente el R.D. de 515/2005, de 6 de mayo.

El propio legislador, en la exposición de motivos, reconoce que la generalización del recurso a esta pena no ha venido acompañada de la necesaria oferta de puestos de trabajo para su realización y, por otra parte que, en la práctica, esta pena ha demostrado disfunciones que deben y pueden corregirse.

Es obvio que en este tema, como en tantos otros, no se ha tenido muy en cuenta el principio esencial de toda norma jurídica, aquel que mantiene que para adquirir virtualidad, esta ha de ser susceptible de aplicación, evitando en lo posible las modificaciones permanentes y periódicas.

La vigente regulación no corrige, a nuestro criterio, las aspectos sobre los que antes hemos reflexionado; pues aunque mantiene como duración máxima de jornada las ocho horas diarias y reitera el principio de flexibilidad para hacer compatible, en la medida de lo posible, el normal desarrollo de las actividades diarias del penado con el cumplimiento de la pena impuesta, ignora el contenido que, en relación al régimen de altas y bajas, se ha hecho mención, y sigue manteniendo la posibilidad de que, cuando concurra una causa justificada, podrá autorizarse por el juez de vigilancia penitenciaria el cumplimiento de la pena de forma partida, en el mismo o diferentes días, en contradicción con la prohibición de cursar altas y bajas intermedias para el sistema de seguridad social vigente como antes hemos señalado.

Otro aspecto que al día de hoy estimamos de interés señalar es la actual ausencia de regulación de las indemnizaciones por desplazamiento y comida, contempladas inicialmente y desaparecidas en la actualidad. Esta falta de regulación provoca problemas que, en la práctica diaria, dificultan la fase de ejecución que se pretende regular.

La vigente regulación de esta pena asigna a la Administración estatal, autonómica o local la función de facilitar el trabajo, mediante los oportunos convenios entre sí o con entidades públicas o privadas que desarrollen actividades de utilidad pública, debiendo remitir mensualmente a la Administración Penitenciaria la relación de plazas disponibles en su territorio.

Otorga a La Administración Penitenciaria la función de supervisar actuaciones y de prestar apoyo y asistencia para el eficaz desarrollo de los trabajos.

Ofrece al penado la posibilidad de proponer un trabajo concreto que será valorado, en informe previo, por la Administración Penitenciaria.

Y sigue manteniendo la exigencia de una serie de citaciones, entrevistas, informes, valoraciones y comunicaciones que a simple vista ofrecen un casuísmo burocrático excesivo que, con toda seguridad, seguirá frenando la eficaz aplicación de la pena.

Basta consultar las estadísticas ofrecidas por Instituciones Penitenciarias para confirmar las diferencias existentes entre el número de Sentencias dictadas condenando a trabajos en beneficio de loa comunidad y las que se encuentran en trámite, en gestión y en cumplimiento, prueba evidente de que algo no funciona en el periodo de ejecución.

Si a ello añadimos la inexistencia de datos fiables en relación con el tipo y naturaleza de los trabajos que se están realizando y de los lugares y entidades en los que se prestan, podemos concluir que la reforma y rectificación del actual modelo se ofrece no solo necesaria sino bastante difícil.

La insistencia en mantener los informes periódicos de los servicios sociales penitenciarios en relación con la actividad desarrollada por el penado y de las incidencias relevantes durante el desarrollo del plan de ejecución así como de la finalización del mismo y la exigencia a esos servicios que coordinen sus actuaciones con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, con las Oficinas de Asistencia a las Víctimas y con la Delegación del Gobierno para la Violencia de Género, añade una carga de trabajo que, aun siendo necesaria en algunos aspectos, exige una regulación mas ágil que dote de eficacia y racionalidad la ejecución y cumplimiento de los trabajos y, en especial, resalte un aspecto esencial de toda pena cual es el de la ejemplaridad, al parecer muy olvidado en el desarrollo y ejecución de esta en concreto.

La realidad no ofrece buenas perspectivas para el futuro de una decisión que, desde un punto de vista objetivo, consideramos no solo positiva sino también necesaria y económica para el Estado – basta señalar que es mas de veinte veces mas barata que la de reclusión – pero que al día de hoy aparece lastrada de elementos negativos en su aplicación práctica.

Considerando lo anterior el legislador debería afrontar una regulación en profundidad de la fase de ejecución, asignando los recursos presupuestarios necesarios para establecer una infraestructura administrativa autónoma y suficiente para el desarrollo de una gestión y un control eficaz; acotando y concretando periódicamente, con enumeración prioritaria, los sectores de utilidad pública en los que deben desarrollarse los trabajos – o las prestaciones si se accede a modificar su denominación legal inicial – con indicaciones suficientes y claras de como han de desarrollarse esos trabajos; ofreciendo información lo mas completa posible a todos y cada uno de los operadores implicados; aprobando un listado de renovación periódica, con las exigencias mínimas necesarias, en el que se incluyan los operadores sociales a los que asignar el control inmediato de los trabajos, eliminando en lo posible las trabas burocráticas y las disparidad de criterios existentes, en cuanto a la interpretación en muchos casos divergente de lo que deba entenderse por utilidad pública a efectos de cumplimiento; ofreciendo modelos tipo y de carácter básico para los posibles convenios a realizar, según los sectores y los trabajos; confeccionando al efecto los programas oportunos, – de convocatoria periódica y de conformidad con los presupuestos anuales previstos, sin perjuicio de las modificaciones que sean oportunas, y todo ello con la participación de los operadores sociales, bajo cuya dependencia se ejecutarán los trabajos; y sobre todo facilitando la información estadística necesaria, que ofrezca datos referentes a la naturaleza de los trabajos que, en cumplimiento de la pena impuesta se realizan, los lugares en los que se ejecutan, los operadores sociales bajo cuya dependencia se llevan a efecto y el coste que el cumplimiento de la pena supone para el contribuyente.

De esta manera la sociedad percibiría con nitidez una regulación eficiente y racional en el cumplimiento de esta novísima y controvertida pena.