Vigencia, revisión y modificación del planeamiento. Planteamientos prácticos

I. Introducción

La potestad de planificación urbanística estriba en la configuración de la ciudad mediante un instrumento específico, que es el plan de urbanismo y esta faceta que integra la Ordenación Urbanística es un elemento esencial del urbanismo, en torno al que interactúan la actividad administrativa y los derechos ciudadanos, en extremos tan relevantes como es la ultimación del contenido del derecho propiedad urbana.

El planeamiento o plan urbanístico es, además, un instrumento normativo que constituye expresión de la autonomía local vinculada al ejercicio de derechos democráticos en la vertiente de la expresión territorial del pluralismo político.

Pues bien, todo plan urbanístico atendiendo a dicha naturaleza normativa se caracteriza porque tiene:

1. Tiene vigencia indefinida mientras no sean modificados o revisados.

2. Se tienen que publicar.

3. Son obligatorios también para la administración que los aprueba.

4. Son públicos.

5. Su carácter general hace que rija:

a. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

b. Prohibición de reservas de dispensación.

c. Así como, por supuesto, la vía de impugnación mediante:

– recursos directos.

– como recursos indirectos, esto es impugnando cualquier acto de aplicación con el argumento de la previa ilegalidad del plan.

* Para Muñoz Machado y López Benítez el plan es una norma de características especiales: no se tienen que publicar obligatoriamente la totalidad de los documentos gráficos que integran el plan; existen documentos respecto de los que se duda de su naturaleza normativa (memoria y planos de información).

Referida normatividad supone la integración de todo plan en el ordenamiento jurídico, con las peculiaridades que suponen respecto a la vigencia, revisión y modificación del planeamiento.

II. Sistema de Fuentes en Derecho Urbanístico: Competencia Autonómica y Marco Normativo Estatal

El derecho urbanístico se plasmaba en el RDLeg 1/1992, de 26 de junio, que aprobó el Texto Refundido del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Este texto trae causa de la Ley de Reforma de 1990, del Texto Refundido de 1976, que, a su vez, procede de la reforma efectuada en 1975 en la primitiva Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.

Tras la Constitución de 1978, el urbanismo pasa a ser una materia de competencia autonómica pero en esta materia concurren otros títulos competenciales del Estado, que inciden en el mismo. Así, observamos el art. 149.1.8º CE (legislación civil), art. 149.1.18 º (normativa sobre el procedimiento administrativo común, el sistema de responsabilidad o la legislación de expropiación forzosa), art. 149.1.23º CE (legislación básica de medio ambiente), la regulación de propiedades públicas (aguas, costas, puertos, etc.); art. 149.1.1º CE relativo a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y unidad de mercado y actividad económica.

El entendimiento de la relación legislador supletorio estatal y autonómico había venido efectuándose considerando a la legislación supletoria como técnica de articulación competencial que permitía al Estado dictar normas en materia autonómica aun a pesar que la hubiere asumido estatutariamente en evitación de vacíos normativos y coherencia sistemática de todo el ordenamiento jurídico.

Esta doctrina implicaba que la mayor parte de las CC.AA. prácticamente no legislasen en materia urbanística resultando de aplicación, el TRLS 92 del Estado y su normativa de desarrollo.

No obstante, esta situación cambió a raíz de la conocida STC 61/1997 que consideró que el Estado no podía legislar en materia de competencia autonómica si éste no aducía un título específico en la misma; de igual forma, tampoco podía derogarla.

En este sentido, fueron declarados inconstitucionales numerosos preceptos del TR LS 1992, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana así como algunos declarados de “carácter básico” o de “aplicación plena” en los apartados primero y segundo de la Disposición Final Única.

Como consecuencia de este terremoto judicial quedaron vigentes 58 preceptos de los 310 artículos, Ocho Disposiciones Adicionales, Ocho Transitorias y Una Final que contenía la redacción inicial del TR LS 92.

En STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 25 junio 1997, RJ 1997\5382, fueron declarados ilegales, por exceso de delegación (6 preceptos más del TRLS 92), los arts. 47 (Momento de Valoraciones), 160.3 (Responsabilidad de la Junta y obligaciones de sus miembros), 219 (Tasación conjunta), 237.3 (Indemnización por alteración del planeamiento) y 238.2 (Indemnización por alteración del planeamiento con derecho a edificar) y la disp. transit. 1.ª núm. 3 de dicho Texto Refundido, por incorporación de normas no preexistentes.

Con posterioridad, sería dictada la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen Jurídico del Suelo y Valoraciones, con 44 artículos, cinco disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y una final.

Las competencias del Estado se limitaron a determinar el Régimen Básico de la Propiedad del Suelo y Valoraciones, la cual fueron objeto de modificaciones Ley 53/2002, de 30 de diciembre y Ley 10/2003, de 20 de mayo.

Posteriormente, la STC 164/2001, de 11 de julio, declararía inconstitucional, el art. 38 (Artículo 38. Aprobación y efectos del procedimiento de tasación conjunta.).

Actualmente, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo se encuentra vigente en nuestro ordenamiento jurídico desde el 01/07/2007 y deroga la Ley 6/98 así como 8 artículos del TRLS 92: (artículo 133, el apartado 1 del artículo 134, el apartado 1 del artículo 243, el artículo 276, el apartado 1 del artículo 280 y los artículos 287, 288 y 289).

Se encuentra recurrida en inconstitucionalidad por:

1) Recurso de inconstitucionalidad n.º 6963-2007, en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6963-2007, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, contra los artículos 6 a), 10 b), 11.2, 15, 16.1.b) y 34, disposiciones adicionales primera y novena y disposición transitoria cuarta de la Ley 8/2007, de 28 de mayo (BOE núm. 241 de 8 de octubre de 2007).

2) Recurso de inconstitucionalidad n.º 6964-2007, en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6964-2007, promovido por el Consejo de Gobierno de La Rioja, contra los artículos 1, 2, 10, 11.2, 15.6, 17.5) y 33, disposición sexta, apartado 1, y disposición transitoria primera y final primera de la Ley 8/2007, de 28 de mayo (BOE núm. 241 de 8 de octubre de 2007).

3) Recurso de inconstitucionalidad n.º 6965-2007, en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6965-2007, promovido por más de 50 parlamentarios del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, contra los artículos 6.a), 8.1, 10 b), 16.1.b) y 3, 22, 25.2 y 3, 26.1, 29.1.c) y Disposición Transitoria Primera de la Ley 8/2007, de 28 de mayo (BOE núm. 241 de 8 de octubre de 2007).

4) Recurso de inconstitucionalidad n.º 6973-2007 en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6973-2007, promovido por el Gobierno de Canarias contra los arts. 1, 2.2, 3.1, 6, 8.1 último párrafo, 9.3, 10.a) y b), 11.2, 4 y 5, 14.1, 15.3, 4 y 5, 16.1.c) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, disposición adicional primera, transitoria segunda y cuarta y disposición final primera apartado primero.

Supletoriamente resultan de aplicación el TR LS de 1976 retomado en virtud de la STC 61/97, salvo aquellos que sean incompatibles con la nueva regulación estatal así como el Real Decreto 2.159/1978, de 23 junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, el Real Decreto 3.288/1978, de 25 agosto, aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y Real Decreto 2187/1978, de 23 junio, Reglamento de Disciplina Urbanística para desarrollo de Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. De este sistema de fuentes en materia urbanística, vamos a conocer cómo se regula la Vigencia, Revisión y Modificación de Planeamiento.

III. El Marco Regulador de la Vigencia, Revisión y Modificación de Planeamiento.

El planeamiento urbanístico, como ya se ha adelantado, tiene naturaleza participada tanto pública como privada, dada cuenta que ejerce competencias directas sobre el territorio del municipio y los ciudadanos pueden intervenir en la elaboración del planeamiento durante el trámite de información pública y constituye, a nuestro entender, uno de los instrumentos de mayor expresión de democracia directa.

Nos encontramos ante un verdadero acto complejo (García-Trevijano Fos, José Antonio), que predica la naturaleza bifásica del procedimiento de elaboración de un plan urbanístico, por la concurrencia de administraciones públicas diferentes (municipio y administración tutelante) aun cuando desde la legislación autonómica se está procurando, en ciertos supuestos previstos ex lege, como expresión de la autonomía local, que las aprobaciones definitivas de planeamiento se efectúen por la administración municipal previo informe vinculante de la administración autonómica (Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Además, como bien expresa el profesor Galán Vioque es el único supuesto que existe en nuestro ordenamiento jurídico en el que se puede aprobar una disposición reglamentaria por silencio administrativo.

La regulación normativa del procedimiento de elaboración de todo planeamiento se encuentra principalmente “autonomatizada”, es decir, prevista en derecho autonómico, incidiendo el derecho estatal en ciertos extremos.

• El primero de ellos, es el referente a la intervención municipal en la aprobación de los instrumentos de planeamiento:

En este sentido, la LRBRL establece en sus arts. 21.1.j), 22.2.c), 123.1.i), 124.4.ñ) y 127.1.d) la intervención del pleno, del Alcalde y de la Junta de Gobierno Local, en los municipios generales y los de gran población, respectivamente, para la aprobación del planeamiento urbanístico.

El art. 47.2.II) prevé cómo deben ser adoptarse los acuerdos en la tramitación de planeamiento general (voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros).

De igual forma, el Real Decreto 2.568/1986, de 28 noviembre, por el que aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, establece en su art. 123 que los acuerdos que deban someterse al pleno o la actual Junta de Gobierno Local deben ser estudiados, informados o consultados en Comisión Informativa (entre éstos los relativos a la elaboración del planeamiento urbanístico) y art. 52 y 53 del funcionamiento de las Comisiones de Gobierno (actuales Juntas de Gobierno Local); el art. 17.1.b) exige informe del Secretario de la Administración local para materia que requieran mayoría especial y art. 80 y ss regulador de la forma en que debe efectuarse la convocatoria del pleno así como del orden del día y votaciones.

• El segundo referente a la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración y aprobación de planeamiento (arts. 3.2.c) y art. 4.c) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo.

• El tercero, la insistencia en la motivación de la potestad de planeamiento “con expresión de los intereses generales a que sirve” (art. 3.1) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo.

Desde nuestro punto de vista, la necesaria motivación de la potestad de planeamiento se hace en virtud del control de la discrecionalidad en el ejercicio de dicha potestad así como criterio para conocer cuando cualquier actuación urbanística pueda estar comprendida en la revisión de planeamiento, que la nueva ley del Estado, define como “ejercer de forma plena la potestad de ordenación”. (art. 15.6 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo).

• Cuarto, la obligación de revisar el PGOU cuando, en ausencia de previsión autonómica, sobre los supuestos en los que el impacto de una actuación urbanística, se impone en la DTª 4ª que se ejercerá de forma plena la potestad de ordenación cuando la “actuación conlleve por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20 por 100 de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial.

• Quinto, la previsión de reservar, como mínimo, el 30 por 100 de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización (art. 10) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, para viviendas protegidas.

• Sexto, la obligación para el planificador de efectuar actuaciones de dotación (arts. 15.2 y 16.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo).

• Séptimo, la imposición de un desarrollo territorial y urbano sostenible (art. 2 en relación con art. 15 de la Ley 8/2007, de Suelo), conlleva la preceptiva evaluación de todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, con sometimiento a informes de sostenibilidad ambiental, sostenibilidad económica y de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística.

• Octavo, la incidencia territorial (dominio público marítimo-terrestre, hidráulico o respecto a infraestructuras de interés general sectorial (carreteras, ferrocarril, puertos, aeropuertos, etc..) de la competencia estatal, lo que se resuelve durante la tramitación del planeamiento, mediante el correspondiente informe preceptivo, siendo la normativa reguladora de cada materia la que regula el sentido positivo o negativo del plazo de emisión del informe.

• Noveno, publicación del planeamiento.

Vigencia de Planeamiento:

La publicación es el acto en virtud del cual atendiendo al carácter normativo de todo instrumento de planeamiento se cumple con el principio constitucional de publicidad de normas (art. 9.3 CE) en relación con la vigencia de las mismas y su entrada en vigor (art. 2.1 C.C.).

Así entramos, en el primer punto de la Ponencia, con mayor detalle.

La nueva Ley del Estado, establece en su art. 11 que:

1. 1. Todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanística, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el contenido que determinen las Leyes.

Y como añadido y requisito adicional a su publicación, preceptúa que:

2. 3. Las Administraciones Públicas competentes impulsarán la publicidad telemática del contenido de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, así como del anuncio de su sometimiento a información pública.

La vigencia de los planes a partir de su publicación en los Boletines Oficiales correspondientes y una vez transcurrido el período de vacatio legis es indefinida (art. 35.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), pudiendo éstos ser modificados o revisados. También pueden ser suspendidos.

La única forma que un instrumento de planeamiento deje de tener vigencia es la anulación del mismo en vía jurisdiccional o su derogación por una revisión íntegra del mismo que derogue el planeamiento anterior.

Hemos adelantado que los planes pueden ser suspendidos también.

No nos referimos a una aprobación definitiva de planeamiento con suspensión de concretas determinaciones del planeamiento o a la suspensión de la aprobación del planeamiento (art. 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Estamos refiriéndonos a los casos en que aprobado definitivamente y en vigor un instrumento de planeamiento, la administración autonómica, cuando resulte necesario para salvaguardar la eficacia de las competencias autonómicas, podrá suspender motivadamente, en todo o parte de su contenido y ámbito territorial y para su innovación, cualquier instrumento de planeamiento por un plazo de hasta dos años. En el plazo de seis meses desde el acuerdo de suspensión se establecerán las normas sustantivas de ordenación aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas, y se concretará, en su caso, el ámbito y los efectos de dicha suspensión. (art. 35.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación urbanística de Andalucía).

Esta actuación resulta totalmente atentatoria contra la Autonomía Local atendiendo a que, primero, no establece los casos o supuestos que se entiende se debe salvaguardar la eficacia de las competencias autonómica y segundo, tampoco ofrece a la administración local plazo previo requerimiento para que pueda voluntariamente efectuar dicha suspensión de determinación acordando la innovación del planeamiento y a tramitar la aprobación de las normas transitorias.

No debemos olvidar que la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, intentó ser recurrida en conflicto de competencia en defensa de la autonomía local pero no se logró el mínimo de municipios para el citado recurso.

Por otro lado, se debe hacer referencia a que existe otro tipo de suspensión provinente de la entrada en vigor sobrevenida de Planes de Ordenación del territorio, de ámbito subregional; en este sentido, la entrada en vigor de un plan de ordenación del territorio implica la suspensión de la aplicación de las determinaciones de los instrumentos de planeamiento contrarias o incompatibles con sus normas de aplicación directa y la adaptación de las normas del instrumento de planeamiento en la forma que establezcan las directrices del instrumento del territorio generando, asimismo, en el municipio afectado la obligación de innovar su instrumento de planeamiento para adaptar sus determinaciones a las de la planificación territorial (art. 35.3 de la LOUA y art. 23.2 LOTA (Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía) que establece que los planes de ordenación subregional establecerán los plazos para la adaptación del planeamiento urbanístico general).

La publicación oficial de todo instrumento de planeamiento es PRECEPTIVO para su eficacia y entrada en vigor.

Observamos cómo la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo remite a la legislación autonómica la regulación de la forma de su publicación.

Aún siguen vigentes respecto a este extremo los arts. 124.1 y 124.3 del TRLS 92.

Con tal finalidad si nos centramos en la regulación andaluza, se coteja que el art. 41 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía, establece que los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento que correspondan a la administración de la Comunidad Autónoma así como del contenido del articulado de sus normas se publicarán en el BOJA por disposición del órgano que las haya adoptado. Respecto a los instrumentos de planeamiento cuya aprobación corresponda a los municipios, es de aplicación lo establecido en la legislación de régimen local.

Pues bien, la LRBRL establece en su art. 70.2 establece que los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las ordenanzas, incluido el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el Boletín Oficial” de la provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.

Las Administraciones públicas con competencias urbanísticas deberán tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial.

Respecto a la forma de publicación, se observa cómo se exige la inclusión no sólo del acuerdo sino también del articulado de las normas de los planes urbanísticos.

En este sentido, se debe exponer que aunque en un principio la jurisprudencia admitió la mínima publicidad, con posterioridad, fue evolucionando hasta exigir la publicación de todos los documentos normativos de los planes urbanísticos para que puedan producir efectos (SSTS de 11 de julio y 22 de octubre de 1991 [RJ 1991, 6352 y 8375] y 29 de junio y 22 de septiembre de 1992 [RJ 1992, 4726 y 6974]. La publicación se efectuará, también de los planes generales, en el boletín que establezca la respectiva legislación autonómica.

A raíz de esta doctrina jurisprudencial se modificó el art. 70 de la LRBRL mediante Ley 39/1994, de 30 de diciembre, estableciendo la obligación de publicar también sus normas urbanísticas.

Los planes que se aprueben por silencio, evidentemente, deberán ser publicados.

La efectiva entrada en vigor de los acuerdos locales se producirá a los quince días hábiles desde su publicación (art. 65.2 en relación con art. 70.2 LRBRL).

Resulta interesante a efectos de reflexión jurídica sobre el alcance y efectos de la STC 61/97 reflexionar sobre el vacío normativo que hubiere afectado a la publicación de ciertos planes en el ordenamiento andaluz si no hubiere existido en el ordenamiento jurídico el RP, como derecho supletorio.

Pensemos cómo el Decreto autonómico 77/1994, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, determinándose los órganos a los que se atribuyen. fue derogado por el Decreto 193/2003 y en dicho Decreto se establecía en su Título IV el régimen de publicación de los acuerdos en materia urbanística; en concreto la publicación de los acuerdos de la CPOTU en el BOP.

Pues bien, el Decreto 193/2003, actualmente derogado casi en su integridad por el Decreto 220/2006, no regula dicha publicación, creando un vacío normativo, por lo que la misma se remite al art. 134 RP. Es curioso cómo se introduce una Disposición Adicional Tercera en el Decreto 220/2006 relativa a la Publicación de Acuerdos adoptados por la Consejería de Obras Públicas y Transportes, respecto a la incidencia de la publicación de los acuerdos en la tramitación de los instrumentos de planeamiento en el BOJA.

Comprobemos cómo se habla de acuerdos en general y no los referentes sólo a la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento para salvar cualquier vacío en la materia.

Los efectos inherentes a la publicación y entrada en vigor de los planes son los siguientes:

a) Publicidad, en una doble dimensión, formal (accesibilidad del contenido de los Planes para general conocimiento) y material (derecho de información de todo ciudadano ejercitable mediante técnica de consulta).

El acceso telemático a los contenidos del planeamiento consta consagrada en el art. 11.3 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.

Se debe dejar constancia que el nuevo art. 70 ter LRBRL introducido por la Disposición Adicional Novena de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, establece la obligación de publicar por medios telemáticos el contenido actualizado de los instrumentos de ordenación territorial (información de tracto sucesivo) y el art. 36 de la LRBRL. De igual forma, la Disposición Adicional Primera de la Ley 8/2007 sobre Sistema de información urbana prevé que una coordinación informativa del contenido de los instrumentos de urbanismo y ordenación territorial con el resto de los sistemas informativos y el catastro.

Estos extremos potencian la transparencia en la actuación administrativa.

b) Ejecutividad, es decir, aptitud para producir efectos jurídicos vinculantes e inmediatos.

c) Vinculatoriedad, en virtud de la cual están obligados a su observancia tanto los poderes públicos como los particulares, lo cual supone simultáneamente la prohibición de excepcionamiento de este deber.

En este sentido resulta curioso cómo la publicación de un nuevo plan implica la legalización por el nuevo planeamiento de situación producida en contra del anterior impidiéndose la adopción de medida de restauración de la legalidad adoptada antes de la entrada en vigor de dicho planeamiento, lo que deberá hacerse valer en trámite de ejecución de sentencia (SSTS de 22 de enero y 25 de junio de 1998) o como la transmutación en derecho a la indemnización del derecho a edificar obtenido por licencia reconocida judicialmente que no se puede materializar (STS de 3 de marzo de 1999).

Las excepciones a esta vinculatoriedad son de dos clases.

o El denominado “incumplimiento legalizado del plan”,que se produce respecto a edificios preexistentes que resulten disconformes con la nueva ordenación.

o La dispensa temporal respecto a solicitudes de usos provisionales.

d) Legitimación expropiatoria, la entrada en vigor de un planeamiento comporta la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los inmuebles a efectos de su expropiación.

e) Otros efectos, como la alteración de la calificación jurídica de los bienes e las entidades locales (STS de 21 de enero de 1986) o la aptitud para integrar otros sectores del orden local que se remiten a las determinaciones de los Planes para ultimar su regulación propia y a sus propios efectos (STS de 13 de marzo de 1998).

La falta de publicación de los planes no afecta a su validez sino a su eficacia. Así, SSTS de 17 de 1998 [RJ 1998, 9728]. Entre sus consecuencias, podemos encontrar:

• De hecho, desde el punto de vista procesal, la falta de publicación de un planeamiento no impide sino, incluso, exige que se examinen las alegaciones dirigidas al fondo del asunto en los recursos promovidos contra el mismo (SSTS de 16 de abril y 17 de diciembre de 1998) dada cuenta que los que se enjuician son los actos de aplicación de aquella normativa pero no los genéricos preceptos que regulan extremos o técnicas concretos como puede ser la reparcelación económica (SSTS de 10 de noviembre de 1998 y 21 de enero de 1999).

• Nulidad del otorgamiento de licencias otorgadas a su amparo sin planeamiento que les sirva de cobertura (SSTS de 21 de mayo de 1996 y 1 de julio de 1997 y 17 de abril de 1998).

• Nulidad de los procedimientos de legalización de obras, sin título previo habilitante (STS de 12 de noviembre de 1997).

• Nulidad de los actos de ejecución del planeamiento no publicado (Estatutos y Bases de una Junta de Compensación) STS de 8 de febrero de 1999.

• Inoperatividad de la remisión normativa desde otros sectores del ordenamiento local al urbanístico para integrar las determinaciones de aquéllos (SSTS de 1 de abril de 1996 y 27 de febrero de 1997).

• Invalidez del planeamiento derivado, independiente de la ineficacia del Plan no publicado (SSTS de 20 de mayo de 1999, 22 de junio de 1999, 8 de julio de 1999 y 9 de octubre de 1999).

• Nulidad de los procedimientos expropiatorios tramitados para materializar las determinaciones del planeamiento (SSTS de 29 de junio de 1996 y 19 de marzo de 1997) aunque esta tesis está matizada en otra tendencia como (SSTS de 25 de marzo RJ 1998\2936 y 7 de diciembre de 1998) en el sentido que es cierto que es doctrina jurisprudencial (Sentencias de 29 junio y 21 septiembre 1987 [RJ 1987\7162 y [RJ 1987\7139], 8 febrero y 14 noviembre 1988 [RJ 1988\790 y [RJ 1988\8931], 23 junio y 17 julio 1989 [RJ 1989\4877 y [RJ 1989\6570], 14 febrero, 5 marzo, 29 septiembre y 4 diciembre 1990 [RJ 1990\1314, RJ 1990\1786, RJ 1990\6973 y RJ 1990\9721], 12 marzo y 27 septiembre 1991 [RJ 1991\1984 y RJ 1991\6755], 9 octubre 1992 [RJ 1992\7587] y 30 marzo 1993 [RJ 1993\2525], entre otras resoluciones) la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de una disposición general nula, equiparando la anulación a la derogación en que los efectos son «ex nunc» y no «ex tunc», pues permanece en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicado, una vez que se declara la nulidad de la disposición general.

Los efectos de la no publicación en un Boletín Oficial de un planeamiento cuando sea debido a negligencia de la administración incurre en supuesto de responsabilidad patrimonial (arts. 139 y ss de la LRJPAC).

Las sentencias de 20 de mayo y 8 de julio de 1999 así como la STS de 9 de julio en el FJº 4º establece que la no publicación de un plan no hace posible la convalidación del vicio padecido por su posterior publicación y ello porque un plan es una disposición de carácter general y éstas son NULAS y no meramente anulables por su contrariedad con las Leyes o con el principio de jerarquía normativa, por lo que su nulidad supone su no convalidación.

Además de la publicación oficial, algunas leyes urbanísticas autonómicas han establecido otros requisitos adicionales de publicidad.

La técnica común ha sido la de crear registros de planeamiento urbanístico constituyendo, incluso, requisito indispensable para su publicación.

En Andalucía, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, establece en su arts. 38 y 40.3 la obligación del depósito de los instrumentos de planeamiento y sus innovaciones como condición legal para la publicación. Las copias de los documentos de los instrumentos de planeamiento correspondiente expedidas por el registro, una vez en vigor y con los debidos requisitos, acreditan a todos los efectos legales el contenido de los mismos.

De igual forma, se establece en el art. 40.5 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía que “Las Administraciones competentes facilitarán en la mayor medida posible el acceso y el conocimiento del contenido de los instrumentos de planeamiento por medios y procedimientos informáticos y telemáticos, así como mediante ediciones convencionales.” En el mismo sentido que el art. 11.3 de la vigente Ley del Suelo del Estado.

Esta previsión normativa ha sido desarrollada autonómicamente en el Decreto andaluz 2/2004, de 7 de enero, por el que se regulan los registros administrativos de instrumentos de planeamiento, de convenios urbanísticos y de los bienes y espacios catalogados, y crea el Registro Autonómico.

Pues bien, este registro previo de los instrumentos de planeamiento no pueden constituir un nuevo cauce tutelante de los mismos; de forma que la práctica del asiento de inscripción (arts. 19 y ss) sea meramente reglada, pudiéndose proceder a la publicación en el BOP del instrumento de ordenación pormenorizada, tras el mero depósito en el registro municipal, completándose la publicación de su registro en el autonómico, con posterioridad.

Otras Comunidades Autónomas, además, de la publicación exige notificación de la aprobación definitiva de los PGOU a la Administración General del Estado, Diputación Provincial, al Registro de la Propiedad y a quienes se personaran en el período de información pública; en este sentido la Ley 5/1999, de 8 de abril castellano-leonesa (art. 61.1).

La Ley vasca 2/2006, del Suelo y Urbanismo, establece en su art. 89.5 que el acuerdo de aprobación definitiva se publique “además, en el diario o diarios de mayor difusión en el territorio histórico correspondiente”.

El Decreto-legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (art. 151.3) prevé que los Planes Generales aprobados definitivamente serán objeto de edición, que incluirá al menos la memoria, las Normas Urbanísticas y los planos de ordenación y la Ley Cántabra 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en su art. 86.1, que todos los Ayuntamientos estarán obligados a editar una versión completa de sus Planes Generales de Ordenación Urbana, que podrán comercializar directamente o a través de los circuitos especializados habituales a los efectos.

IV. Innovaciones de Planeamiento

Las innovaciones del planeamiento son de dos tipos, en el plan general, la revisión y la modificación.

La regulación de las innovaciones de planeamiento son esencialmente autonómicas.

La revisión del planeamiento, en el art. 154.3 RP, que interviene supletoriamente, en la gran mayoría de las CC.AA. (Real Decreto 2159/1978, de 23 de Junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el Desarrollo y Aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana) se define como la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del Plan.

La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, establece de forma clara en el art. 15.6, que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística establecerá en qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación del municipio o del ámbito territorial superior en que se integre, por trascender del concreto ámbito de la actuación los efectos significativos que genera la misma en el medio ambiente imponiendo en la DT 4ª que si, trascurrido un año desde la entrada en vigor de esta Ley, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no estableciera en qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación, esta nueva ordenación o revisión será necesaria cuando la actuación conlleve, por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20 por 100 de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial.

La normativa medio ambiental (Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente) impone una evaluación ambiental estratégica de todo instrumento de planeamiento (art. 15 de la Ley 8/2007) que hace dilucidar, perfectamente, en qué supuestos una actuación urbanística supone una afectación del modelo territorial (revisión); de hecho, tal es la relevancia de los informes de sostenibilidad ambiental y económica en todo instrumento de planeamiento que van a otorgar los datos suficientes para un posible control jurisdiccional relativo a si dicha actuación puede suponer el ejercicio de una potestad plena de ordenación, es decir, de una revisión de planeamiento o una modificación del mismo.

La sostenibilidad urbana abanderada por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, expresa la defensa, a nuestro entender, de un modelo europeo de ciudad compacta.

Las innovaciones de planeamiento gozan de gran discrecionalidad, pero jurisprudencialmente, se han venido estableciendo límites que nos van permitiendo deslindar los supuestos de revisión de planeamiento de los de modificación.

En este sentido los legisladores autonómicos han venido aclarando los casos en que procede una revisión; así, la Ley del Suelo Asturiana TR 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 99.1) establece que la clasificación como suelo urbanizable o suelo urbano de terrenos que hasta ese momento estén clasificados como suelo no urbanizable sometido a algún régimen de protección o como núcleo rural, sólo podrá llevarse a cabo a través de la revisión del Plan General de Ordenación.

De igual forma, el Decreto-legislativo canario 1 /2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos, establece en su art. 46.1.d) que producirá revisión del planeamiento cuando se proceda a la reclasificación de suelos rústicos como urbanizables y, además, cuando se altere cualquiera de los elementos de la ordenación estructural, cuando se trate de Planes Generales (art. 46.1.c)).

La revisión, además, puede ser total o parcial, según comprenda la totalidad o parte de un territorio. El control del recurso a modificaciones o revisiones de planeamiento se produce en vía jurisdiccional, de forma que no se sustituya la revisión por múltiples modificaciones puntuales del planeamiento.

El mismo PGOU suele establecer los plazos de la revisión del mismo, sin perjuicio que deba efectuarse en un plazo anterior como consecuencia de la obligada adaptación a los planes de ordenación territorial o a nuevas legislaciones.

Los propios legisladores autonómicos establecen prohibiciones de modificaciones de planeamiento desde su propia normativa obligando a efectuar la revisión de los mismos.

Así en el Decreto-legislativo canario 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos, en su art. 46.4.b) que una vez expirado el plazo fijado en cualquier forma para la revisión no podrá tramitarse modificación alguna. De igual forma, la Ley extremeña 15/2001, por la que se aprueban la normas reguladoras del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, en su art. 82.3.b) y el Decreto-legislativo de Castilla-La Mancha 1/ 2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (art. 41.3.b).

La revisión del PGOU tiene que elaborarse siguiendo el mismo procedimiento de elaboración del mismo. La revisión del planeamiento es aplicable, desde luego, sólo a los PGOU y no respecto a los planes de desarrollo, respecto de los que cabe la modificación.

Cuestión muy interesante y debatida en la doctrina ha sido si la diferente zonificación de zonas verdes o espacios libres en los procesos de revisión del planeamiento implica también la aplicación de una modificación cualificada. Esta discusión ha sido saldada jurisprudencialmente en el sentido defendido por el profesor Muñoz Machado sobre que cuando se efectúa una revisión del planeamiento no es necesaria dicha modificación cualificada.

La revisión del planeamiento en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía regula en el art. 37 los siguientes supuestos:

1. Se entiende por revisión de los instrumentos de planeamiento la alteración integral de la ordenación establecida por los mismos, y en todo caso la alteración sustancial de la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística.

2. La revisión puede ser parcial cuando justificadamente se circunscriba a una parte, bien del territorio ordenado por el instrumento de planeamiento objeto de la misma, bien de sus determinaciones que formen un conjunto homogéneo, o de ambas a la vez.

3. Los instrumentos de planeamiento se revisarán en los plazos que ellos mismos establezcan y cuando se produzcan los supuestos o circunstancias que prevean a tal efecto.

El procedimiento de revisión de un plan general es exactamente el mismo que el de su elaboración.

En este sentido, nos remitimos a lo previsto en los arts. 31 a 33, debiendo formularse el correspondiente avance. (art. 29 de la LOUA).

Los efectos de acordarse la revisión del planeamiento son los previstos en el art. 27 en el sentido que desde la adopción del acuerdo de formulación o, en su caso, desde la aprobación del Avance, podrán acordar la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para áreas o usos determinados, a los efectos de la elaboración o, en su caso, innovación de dichos instrumentos.

El acuerdo de aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento determinará la suspensión, por el plazo máximo de un año, del otorgamiento de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas en las áreas en las que las nuevas determinaciones para ellas previstas supongan modificación del régimen urbanístico vigente. Cuando no se haya acordado previamente la suspensión, este plazo tendrá una duración máxima de dos años. La suspensión se extingue, en todo caso, con la publicación de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento. Los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho, en caso de desistirse de su petición, a ser indemnizados del coste de los proyectos y a la devolución, en su caso, de los tributos municipales.

La modificación del plan es aquélla que no es revisión del plan. Pueden tener lugar en cualquier momento siempre que estén motivados y justificados (art. 38.3 LOUA), salvo en los plazos que haya establecido algún legislador autonómico que sólo cabe revisión, como hemos visto antes.

En este sentido, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en su art. 38 distingue entre la modificación dos tipos de determinaciones:

a) las determinaciones estructurales

b) las determinaciones de ordenación pormenorizada.

Así, prevé en el apartado 2 del art. 38 que el Plan General de Ordenación Urbanística, y en su caso el Plan de Ordenación Intermunicipal, deberá identificar y distinguir expresamente las determinaciones que, aun formando parte de su contenido propio, no correspondan a la función legal que dichos Planes tienen asignada en esta Ley, sino a la del instrumento de planeamiento para su desarrollo.

A efectos de su tramitación, la modificación tendrá en cuenta dicha distinción, debiendo ajustarse las determinaciones afectadas por ella a las reglas propias del instrumento de planeamiento a que correspondan, por su rango o naturaleza.

La diferencia fundamental cuando la modificación afecta a determinaciones pormenorizadas es que su aprobación definitiva corresponde al municipio previo informe de la Consejería competente en materia de urbanismo (art. 36.2.c) 1º LOUA).

Cuando afecta determinaciones estructurales la modificación se aprueba por la administración autonómica (art. 36.2.c) 1º LOUA).

Todo procedimiento de modificación de planeamiento se efectúa siguiendo su mismo procedimiento de elaboración, con las siguientes particularidades:

• Reglas de Ordenación:

Art. 36.2.a:

*1º. Justificar expresa y concretamente las mejoras que supongan para el bienestar de la población.

* Fundarse en el cumplimiento mejor de:

– Los principios y fines de la actividad pública urbanística. Las reglas y estándares de ordenación según LOUA.

Si afecta a determinaciones estructurales (art. 36.2.a):

• 1º Respecto a las nuevas soluciones para infraestructuras, servicios y dotaciones de ordenación estructural:

• Mejorar su capacidad o funcionalidad, sin desvirtuar las opciones básicas de la ordenación originaria.

• Cubrir y cumplir, con igual o mayor calidad y eficacia, las necesidades y objetivos considerados en la ordenación que se innova.

• 2º Mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas respecto al aprovechamiento del instrumento de planeamiento que se innova (cláusula stand still del derecho europeo).

• 3ª Las innovaciones que identifiquen y delimiten ámbitos del Hábitat Rural Diseminado deberán fundamentarse en la omisión de su reconocimiento en el plan en vigor.

• 4ª Las innovaciones que alteren las especificaciones de las medidas que eviten la formación de nuevos asentamientos deberán justificar expresa y concretamente que la nueva regulación garantiza la preservación del suelo no urbanizable de dicho tipo de procesos urbanísticos.

• 5ª Toda innovación que tenga por objeto el cambio de uso de un terreno o inmueble para su destino a uso residencial habrá de contemplar la implementación o mejora de los sistemas generales, dotaciones o equipamientos en la proporción que suponga el aumento de la población que ésta prevea y de los nuevos servicios que demande.

• Reglas de Documentación (Art. 36.2.B) LOUA):

El contenido documental será el adecuado e idóneo para el completo desarrollo de las determinaciones afectadas, en función de su naturaleza y alcance, debiendo integrar los documentos refundidos, parciales o íntegros, sustitutivos de los correspondientes del instrumento de planeamiento en vigor, en los que se contengan las determinaciones aplicables resultantes de la innovación.

Así en el expte. de innovación sexta del PGOU de Dos Hermanas se acompaña (Memoria, Normas Urbanísticas Y Fichas De Planeamiento Y Gestión Y Planos De Ordenación).

El art. 11.2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, establece que en los procedimientos de aprobación o de alteración de instrumentos de ordenación urbanística, la documentación expuesta al público deberá incluir un resumen ejecutivo expresivo de los siguientes extremos:

a) Delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de su situación, y alcance de dicha alteración.

b) En su caso, los ámbitos en los que se suspendan la ordenación o los procedimientos de ejecución o de intervención urbanística y la duración de dicha suspensión.

La suspensión del otorgamiento de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas en las áreas en las que las nuevas determinaciones para ellas previstas supongan modificación del régimen urbanístico vigente, resulta, por supuesto aplicable en las modificaciones de planeamiento.

• Reglas de Procedimiento:

Nos encontramos con 3 tipos de procedimientos:

a) Procedimiento normal: que es que común.

Éste puede iniciarse de oficio, por propuesta de cualquier otra administración o entidad que no sea competente para su tramitación o por petición formulada por persona privada (art. 32.1 regla 1ª de la LOUA).

No es preceptiva la elaboración de AVANCE en las innovaciones de los Planes Generales de Ordenación Urbanística salvo en la revisión total.

Si afecta a áreas de suelo urbano reducido y específico deben preverse medios de difusión complementarios y adecuados al espacio a ordenar a fin que la población reciba la información que pudiera afectarle (art. 36.2.c)3º LOUA).

b) Procedimiento cualificado: Es el que se produce en las modificaciones que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de parques, jardines o espacios públicos, dotaciones o equipamientos y eximan de la obligatoriedad de reservar terrenos para viviendas protegidas (art. 10.1A.b LOUA) (30 % de la edificabilidad), que exige en estos casos informe favorable del consejo consultivo.

Algunas CC.AA. han decidido suprimir este procedimiento cualificado dejando un único procedimiento de modificación (Asturias, Cantabria, Galicia, Murcia y Navarra).

Otras, sin embargo, han añadido más supuestos:

– La Ley aragonesa 5/1999, de 25 de marzo, establece en el art. 74.2 que Cuando la modificación del Plan tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable especial o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, se requerirá como mínimo, para aprobarla, que la previsión del mantenimiento de la superficie de tales espacios sea de igual calidad que la exigida para los espacios ya previstos en el Plan, así como el previo informe favorable de la Comisión Jurídica Asesora.

– La Ley extremeña 15/2001, en su art. 80.3, somete a este procedimiento La aprobación definitiva de las innovaciones que comporten una diferente calificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres anteriormente incluidos en la ordenación estructural del término municipal o venga a legalizar actuaciones urbanísticas disconformes con la ordenación territorial y urbanística en vigor, exigirá informe favorable del órgano que desempeñe la función superior consultiva de la Junta de Extremadura.

c) Procedimientos especiales:

El instrumento de ordenación que se innova se efectúa a través de otro instrumento que tiene su propia tramitación en la LOUA; así sucede con los Planes Parciales que modifican la ordenación pormenorizada potestativa del Plan General de Ordenación Urbanística; con el Plan de Sectorización, el cambio de categoría de suelo urbanizable no sectorizado a sectorizado u ordenado; por Estudio de Detalle, las innovaciones que permite este instrumento de planeamiento y en general, por los instrumentos de desarrollo que introduzcan modificaciones en las determinaciones del PGOU y Planes de Ordenación Intermunicipal que no corresponden a la función que tienen asignada (Planes Especiales en suelo urbano no consolidado con ordenación desde el mismo Plan Especial).

De igual forma, mediante el procedimiento de delimitación de unidades del art. 106 LOUA se pueden establecer la delimitación de unidades de ejecución y fijación de sistemas de actuación (art. 36.1 último párrafo LOUA). Hablamos de establecer porque la jurisprudencia establece que cuando se ha efectuado una delimitación de unidades de ejecución por un plan, su modificación debe hacerse modificando el plan y no a través del procedimiento aislado de delimitación de unidades.

Finalmente, señalar que como consecuencia de las modificaciones del planeamiento para su mejor comprensión, se prevé en la Ley andaluza del suelo 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en su art. 38.4 que los municipios podrán redactar y aprobar, en cualquier momento y mediante acuerdo de su Ayuntamiento Pleno, versiones completas y actualizadas o textos refundidos de los instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto de modificaciones. Su redacción y aprobación será preceptiva cuando, por el número o alcance de las modificaciones, resulte necesaria para el adecuado e idóneo ejercicio por cualquier persona del derecho de consulta sobre el instrumento de planeamiento íntegro.

Una vez aprobados definitivamente, y para su eficacia, deberán ser depositados dos ejemplares de los mismos en el registro administrativo del correspondiente Ayuntamiento y en el de la Consejería competente en materia de urbanismo cuando corresponda a instrumentos de planeamiento cuya aprobación definitiva le competa, o tengan que ser objeto de informe de la misma previo a su aprobación definitiva por aquél.

Resulta curioso porque aunque no se exige una nueva tramitación sí dichos textos suelen ser ratificados por el órgano competente para la aprobación definitiva si bien en la LOUA sólo exige el depósito en el Registro tras su aprobación por el pleno municipal.

Por supuesto, deben publicados, según analizado en este estudio sobre la eficacia de las normas.

Lo que SÍ causaría la nulidad de los textos refundidos sería que se introdujesen modificaciones respecto al planeamiento aprobado por haber prescindido del procedimiento previsto para su aprobación.

Ya hemos conocido la distinción entre revisión y modificación del planeamiento, entre los establecidos por el Estado en su Ley 8/2007 como los previstos en legislación autonómica que incrementan a la regulación supletoria del Estado ciertos supuestos que obligan a efectuar revisión del planeamiento.

Pero, para finalizar el tratamiento de este estudio debemos saber cuáles son los LÍMITES a que se enfrenta el planificador que va a revisar o modificar un planeamiento.

1º. Planes de Ordenación del Territorio

Vid. Decreto 129/2006, de 27 de junio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía modificado por el Decreto 206/2006, de noviembre, por el que se adapta el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía a las Resoluciones aprobadas por el Parlamento de Andalucía en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006 y acuerda su publicación.

Como bien se conoce establece un límite de crecimiento de un 30% en población y 40% en terreno a ocho años vista.

El Parlamento de Andalucía insta al Consejo de Gobierno a que el POTA incluya como norma y con carácter general criterios para un crecimiento urbanístico ordenado de los municipios andaluces. En base a ello no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30% en ocho años. En todo caso, los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional determinarán criterios específicos para cada ámbito.

El Decreto andaluz 11/2008, de 22 de enero, por el que se desarrollan procedimientos dirigidos a poner suelo urbanizado en el mercado con destino preferente a la construcción de viviendas protegidas, modifica dichos límites previendo en la Disposición Adicional Segunda, que en el límite del 40% del crecimiento territorial de los Planes Generales no se computarán los suelos industriales y, además, el límite de crecimiento de población se modulará para los municipios con crecimiento inferior al 10,2%, media de Andalucía en los últimos diez años, con los siguientes parámetros: a) 60% para municipios con menos de 2000 habitantes; b) 50% para municipios entre 2000 y 5.000 habitantes, y c) 40% para municipios entre 5.000 y 10.000 habitantes.

2º. Planes Subregionales de Ordenación del Territorio

En Andalucía, existen:

• Aglomeración urbana de Granada

• Poniente de Almería

• Sierra de Segura

• Ámbito de Doñana

• Bahía de Cádiz

• Costa del Sol (Málaga)

• Litoral Occidental de Huelva

• Litoral Oriental Axarquía (Málaga)

• Aglomeración Urbana de Sevilla

• Levante de Almería

• Aglomeración Urbana de Málaga

• Costa Noroeste de Cádiz

• La Janda

• Campo de Gibraltar (Cádiz)

• Litoral de Granada

• Aglomeración Urbana de Huelva

• Aglomeración Urbana de Almería

• Sierra de Aracena (Huelva)

• Aglomeración Urbana de Córdoba

• Alto Almanzora (Almería)

• Sur de Córdoba

• Centro Norte de Jaén

• Aglomeración Urbana de Jaén

3º. La Clasificación del Suelo

La clasificación del suelo urbano y suelo no urbanizable de especial protección es totalmente reglada; de ahí, la doctrina jurisprudencial de la “fuerza normativa de lo fáctico”. Este límite está, además, expresamente previsto en la Ley madrileña 9/2001, de 17 de julio, art. 33.1 a) Operar a la vista de información suficiente sobre la realidad existente y sobre una valoración razonable de la previsible evolución de ésta.

4º. Calificación Del Suelo

La calificación del suelo puede ser, según Desdentado Daroca, E:

Calificación física: Hace referencia a las características físicas del terreno: jardín existente, parque actual.

Calificaciones de valor: Especial valor de esas características: verde privado de interés especial, edificio de interés histórico-artístico, jardín de interés histórico-artístico.

Calificaciones de transformación: transformación urbanística del terreno.

En el caso de las calificaciones físicas es evidente que la administración sólo puede asignar estas categorías a la realidad existente. (STS de 24 de octubre de 1985).

Cuando son calificaciones de valor, se debe analizar las características del terreno y su especial valor conforme a criterios de valoración jurídico-técnica a través de la correspondiente prueba pericial (SSTS 24 de octubre de 1990 y 15 de marzo de 1993).

Cuando se trata de calificaciones de transformación, la asignación de categorías es discrecional y se efectúa desde una mejor satisfacción de los intereses públicos.

5º. Imposibilidad de introducir en el planeamiento criterios que desvirtúen la naturaleza reglada de la licencia.

En este sentido, el TS ha afirmado que el planificador pueden introducir criterios para el otorgamiento de licencias pero debe concretarlos de forma que sea reglada (STS de 6 de junio de 1990).

6º. Normas de aplicación directa y estándares urbanísticos

Las normas de aplicación directa en la legislación andaluza están previstas en la Sección 4ª del Capítulo 2º, arts. 57 y ss.

De otra parte, el art. 17 de la LOUA establece los estándares que deben ser respetados:

1. En los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, el Plan General de Ordenación Urbanística o el Plan Parcial de Ordenación y, en su caso, los Planes Especiales, deberán cumplir las reglas sustantivas y los estándares de ordenación siguientes:

1ª La densidad y, en su caso, edificabilidad serán adecuadas y acordes con el modelo adoptado de ordenación, general y por sectores, y, por tanto, proporcionadas a la caracterización del municipio en los términos del artículo 8.2 de esta Ley y ajustadas al carácter del sector por su uso característico residencial, industrial, terciario o turístico.

Cuando se refiera al uso característico residencial la densidad no podrá ser superior a 75 viviendas por hectárea y la edificabilidad a un metro cuadrado de techo por metro cuadrado de suelo. Este último parámetro será, asimismo, de aplicación a los usos industriales y terciarios. Cuando el uso característico sea el turístico no se superará la edificabilidad de 0,3 metros cuadrados de techo por metro cuadrado de suelo.

2ª Las reservas para dotaciones, tales como parques y jardines, centros docentes, sanitarios o asistenciales, equipamiento deportivo, comercial, cultural o social, y aparcamientos, deberán localizarse de forma congruente con los criterios establecidos en el apartado E) del artículo 9 y establecerse con características y proporciones adecuadas a las necesidades colectivas del sector. Asimismo, deben cumplir como mínimo los siguientes estándares:

a) En suelo con uso característico residencial, entre 30 y 55 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados de techo edificable con uso residencial, de los que entre 18 y 21 metros cuadrados de suelo, y nunca menos del diez por ciento de la superficie del sector, deberán destinarse a parques y jardines, y además, entre 0,5 y 1 plaza de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

b) En suelo con uso característico industrial o terciario, entre el catorce y el veinte por ciento de la superficie del sector, debiendo destinarse como mínimo el diez por ciento a parques y jardines; además, entre 0,5 y 1 plaza de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

c) En suelo con uso característico turístico, entre el veinticinco y el treinta por ciento de la superficie del sector, debiendo destinarse como mínimo el veinte por ciento del sector a parques y jardines, y además, entre 1 y 1,5 plazas de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

2. El cumplimiento de lo dispuesto en el apartado anterior podrá eximirse parcialmente en la ordenación de concretos sectores de suelo urbano no consolidado, cuando las dimensiones de éstos o su grado de ocupación por la edificación hagan inviable dicho cumplimiento o éste resulte incompatible con una ordenación coherente; todo ello en los términos que se prevea reglamentariamente.

La exención prevista en el párrafo anterior será igualmente aplicable a los sectores de suelo urbano no consolidado o de suelo urbanizable en que se hayan llevado irregularmente a cabo, total o parcialmente, actuaciones de urbanización y edificación que el Plan General de Ordenación Urbanística declare expresamente compatibles con el modelo urbanístico territorial que adopte.

Las exenciones previstas en este apartado deberán justificarse suficiente y expresamente en el correspondiente instrumento de ordenación y en los actos de aprobación del mismo.

3. Los instrumentos de ordenación urbanística deberán, en su caso, completar las reservas para dotaciones con los pertinentes equipamientos de carácter privado y, en particular, de aparcamientos, de forma que la asignación de éstos no sea inferior a una plaza por cada 100 metros cuadrados de techo edificable de cualquier uso.

4. A los efectos de lo establecido en los apartados anteriores, el Plan General de Ordenación Urbanística identificará como sectores las superficies de suelo urbano no consolidado que, sin perjuicio de esta clasificación, tengan una situación periférica o aislada o constituyan vacíos relevantes y resulten idóneas para su ordenación mediante Planes Parciales de Ordenación conforme a las determinaciones establecidas en esta Ley.

5. En las áreas de reforma interior, los Planes Generales de Ordenación Urbanística o, en su caso, los Planes Especiales que las ordenen deberán justificar de forma expresa y detallada las determinaciones que, en el marco de lo dispuesto en este artículo y de forma acorde con la entidad y los objetivos de las actuaciones a realizar, establezcan sobre reserva para dotaciones y densidad o edificabilidad. En estas áreas, la densidad en ningún caso podrá ser superior a 100 viviendas por hectárea ni la edificabilidad a 1,3 metros cuadrados de techo por metro cuadrado de suelo.

Cuando el uso existente en las áreas a que se refiere el párrafo anterior sea intensivo, su ordenación requerirá el incremento de las reservas para dotaciones, la previsión de nuevas infraestructuras o la mejora de las existentes, así como otras actuaciones que sean pertinentes por razón de la incidencia de dicha ordenación en su entorno.

6. En los terrenos afectados por Servidumbre de Protección del Litoral que aún no se encuentren en curso de ejecución, el instrumento de planeamiento que los ordene los destinará a espacios libres de uso y disfrute público; hasta tanto, sólo se permitirán actuaciones o usos que no comprometan el futuro uso y disfrute público a que el plan correspondiente habrá de destinarlos. Asimismo, en la Zona de Influencia del Litoral se evitará la urbanización continua y las pantallas de edificación, procurando la localización de las zonas de uso público en los terrenos adyacentes a la Zona de Servidumbre de Protección.

7º. Límites generales de la discrecionalidad administrativa

Los límites generales a la discrecionalidad administrativa son:

1º. Principio de Racionalidad, permite realizar un control de las opciones relevantes, en el aforismo “relevant and irrelevant considerations”. STS de 25 de julio de 2003.

2º. Principio de Igualdad, consagra la igualdad de determinaciones en el mismo entorno (STS 11/03/1997). Así ocurre con suelo urbanizable de uso industrial afecto a una instalación ferroviaria de RENFE que fue reclasificado como no urbanizable cuando todos los de su entorno eran de uso industrial y no era coherente esa nueva reclasificación de suelo.

3º. Interdicción de la arbitrariedad, al tener el planificador incidencia en otros derechos e intereses, es necesario que justifique adecuadamente las opciones elegidas siendo esenciales la memoria y el estudio económico-financiero. vid. stsj cataluña de fecha 20 de abril de 2002 que anula un vial por razones paisajísticas cuando era necesario para posibilitar el acceso al casco antiguo.

4º. Principio de proporcionalidad, las medidas más adecuadas para alcanzar el fin en la vertiente de menor lesividad. Así busca las soluciones más idóneas para satisfacer el interés público concreto produciendo los efectos menos negativos. Así la STS de 29 de noviembre de 1989 anula la recalificación del destino de unos terrenos usados para fines industriales para destinarlo a equipo comunitario por entender que existen suficientes equipos y pocas zonas lucrativas en el municipio siendo más beneficioso el uso industrial.

Los últimos límites a que se enfrenta todo planificador son los inherentes a la condición de todo planeamiento como disposición general:

a. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.(art. 52.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común). SJCA Comunidad Foral de Navarra, Pamplona, núm. 234/2000 (Núm. ), de 12 diciembre. Suspensión potestativa del otorgamiento de licencias: zonas afectadas: reducción del ámbito territorial; levantamiento singularizado e injustificado sin publicidad para favorecer la construcción de una planta de hormigón: levantamiento de la suspensión improcedente; SSTS de 26 de octubre de 1998 y 23 de noviembre de 1995.

b. Prohibición de reservas de dispensación (Vid. STSJ Rioja 675/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1), de 2 diciembre y STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 25 septiembre 1991.

Author: Virginia Pérez Pino

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